9月13日，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)方案《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)正式公布，這份指導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)企改革的綱領(lǐng)性文件，從總體要求到分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失等方面提出國(guó)企改革目標(biāo)和舉措。

　　值得注意的是，就在《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)當(dāng)晚，中國(guó)中鐵和中鐵二局宣布因籌劃重大資產(chǎn)整合事項(xiàng)停牌。9月15日晚間，中國(guó)遠(yuǎn)洋和中海集運(yùn)也雙雙發(fā)布《重大事項(xiàng)繼續(xù)停牌公告》，雙方在公告中表示，控股股東正在籌劃重大事項(xiàng)，可能涉及資產(chǎn)重組。

　　事實(shí)上，在一個(gè)多月前，中國(guó)遠(yuǎn)洋、中遠(yuǎn)航運(yùn)、中海集運(yùn)、中海發(fā)展、中?？萍?家上市公司也在公告中宣布停牌。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，已有超過(guò)40家央企上市公司處于停牌狀態(tài)，停牌原因絕大多數(shù)為籌劃重大事項(xiàng)。

　　這意味著，央企層面的改革已明顯提速，未來(lái)可能會(huì)涌現(xiàn)央企并購(gòu)重組浪潮,而梳理《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的亮點(diǎn)和關(guān)鍵詞，可以更深刻地理解國(guó)企改革的內(nèi)涵和意義，更清晰地看到未來(lái)國(guó)企改革的方向和路徑。

　　關(guān)鍵詞之“做強(qiáng)”與“重組”

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》“總體要求”部分提到“做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)”。從2013年底的“做強(qiáng)做優(yōu)”，到2014年底的“做強(qiáng)做優(yōu)做大”，再到2015年7月的“做大做強(qiáng)做優(yōu)”，最后到《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的“做強(qiáng)做優(yōu)做大”，意味著“做強(qiáng)”再次成為國(guó)企改革的基礎(chǔ)和首要目標(biāo)，而做強(qiáng)的主要方式就是重組整合。

　　從央企層面看，在國(guó)務(wù)院國(guó)資委2003年成立之初，國(guó)資委直接監(jiān)管的中央企業(yè)數(shù)量約有196戶。當(dāng)時(shí)企業(yè)規(guī)模總體上不大，企業(yè)實(shí)力總體上不強(qiáng)，因此當(dāng)時(shí)提出了“推進(jìn)中央企業(yè)調(diào)整重組，在未來(lái)幾年形成80到100家主業(yè)突出、技術(shù)先進(jìn)、結(jié)構(gòu)合理、機(jī)制靈活、具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大公司大企業(yè)集團(tuán)”這樣的目標(biāo)。目前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)有110多家，相對(duì)于2003年成立之時(shí)減少了近一半。

　　不過(guò)，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，一些市場(chǎng)化程度較高、充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)和領(lǐng)域，國(guó)企數(shù)量仍過(guò)多，重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

　　為此，中央提出，要“清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國(guó)有企業(yè)”。

　　中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦認(rèn)為，這意味著重組的大政方針已定。具體而言是，退出一批商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類中“淘汰過(guò)剩產(chǎn)能”的、扭虧無(wú)望的國(guó)企，重組整合一批強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、“提高行業(yè)集中度”的國(guó)企。

　　北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國(guó)有企業(yè)。意味著國(guó)有資本不但可以進(jìn)，還可以退，將壞的國(guó)有資產(chǎn)賣(mài)掉變成錢(qián)，轉(zhuǎn)換國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式。因此，未來(lái)國(guó)企重組路徑將會(huì)更多元化，比如可以有如中國(guó)南車(chē)和中國(guó)北車(chē)合并一樣的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，旨在讓重組企業(yè)更好參與全球競(jìng)爭(zhēng)；也可以是將央企子板塊進(jìn)行重組；還可以是變重組為合作，實(shí)現(xiàn)資源整合，共同面對(duì)外部競(jìng)爭(zhēng)。如2014年9月，招商局集團(tuán)有限公司與中國(guó)外運(yùn)長(zhǎng)航集團(tuán)合作設(shè)立超大型油船合資公司中國(guó)能源運(yùn)輸有限公司；以及今年5月，中國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸(集團(tuán))總公司與中海集團(tuán)下屬子公司宣布合資成立中國(guó)礦運(yùn)有限公司，專營(yíng)鐵礦石海上運(yùn)輸及相關(guān)干散貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)。

　　中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬也認(rèn)為，以前一提重組就意味著要合并成一個(gè)法人，合并成一個(gè)大航母，今后的重組是在國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為旗艦的主導(dǎo)下，完成企業(yè)集團(tuán)化的構(gòu)造，構(gòu)成的艦隊(duì)里面有指揮艦、補(bǔ)給艦、潛水艇，這是國(guó)企重組最重要的路徑選擇。

　　安信證券首席策略分析師徐彪認(rèn)為：從資本市場(chǎng)看，以“做強(qiáng)”為基礎(chǔ)的國(guó)有企業(yè)整合與相對(duì)單純的合并“做大”相比，無(wú)疑對(duì)提升企業(yè)盈利能力具有更重要的意義，同時(shí)也對(duì)投資者具有更強(qiáng)的吸引力。

　　關(guān)鍵詞之“管資本為主”

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，探索有效的運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)；通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值。

　　從“管企業(yè)”為主到“管資本”為主的目標(biāo)轉(zhuǎn)換，被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是本輪國(guó)企改革的最大亮點(diǎn)之一。《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)政企分開(kāi)、政府公共職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)；科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管邊界，推進(jìn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立市場(chǎng)主體，享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，對(duì)直接出資企業(yè)依法履行出資人職責(zé)。

　　中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉元春認(rèn)為，管資本為主是本輪改革的一個(gè)亮點(diǎn)。所謂管資本就是注重資本投資的收益性?，F(xiàn)在提國(guó)企做大做強(qiáng)做優(yōu)，其中最重要的就是資本的收益率。以前政府對(duì)國(guó)企是管人、管事、管資本，但是不論管什么，如果最后落實(shí)不到資本的保值增值就沒(méi)有意義。

　　事實(shí)上，在國(guó)務(wù)院國(guó)資委層面，對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，在去年7月已有國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)被確定為改組國(guó)有資本投資公司的試點(diǎn)單位。還有更多央企以打造國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為目標(biāo)。

　　對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)研究部部長(zhǎng)趙昌文認(rèn)為，2003年成立國(guó)資委的主要目的是解決以前的“九龍治水”和出資人缺位問(wèn)題，但是隨之而來(lái)的問(wèn)題是國(guó)資委管得過(guò)多過(guò)細(xì)過(guò)死。現(xiàn)在，就國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司來(lái)說(shuō)，越來(lái)越多的共識(shí)就是它們一定不能成為夾在國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)中間的一個(gè)管理層次，否則就是第二國(guó)資委，對(duì)于改變目前國(guó)有資本管理體制存在的矛盾是沒(méi)有任何益處的。

　　“在新的國(guó)資管理體制框架下，這兩類公司更多的是擔(dān)任市場(chǎng)化的出資人和國(guó)有資本的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，而國(guó)資委是代表國(guó)家的出資人?？梢杂袃煞N模式，一種是國(guó)家直接授權(quán)這兩類公司作為國(guó)有企業(yè)的出資人，還有一種是國(guó)資委作為出資人代表，然后授權(quán)這兩類公司做出資人。”趙昌文表示。

　　“國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整是國(guó)企改革的一個(gè)重要方面，這種調(diào)整重點(diǎn)不是企業(yè)在各產(chǎn)業(yè)間的進(jìn)退，重點(diǎn)應(yīng)是國(guó)有資本在企業(yè)之間的流動(dòng)。組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司有助于解決國(guó)有資本在企業(yè)間的配置問(wèn)題。”國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心競(jìng)爭(zhēng)力研究部部長(zhǎng)許保利在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，未來(lái)國(guó)資管理將從兩級(jí)變成三級(jí)，在原來(lái)的國(guó)家資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)之間系統(tǒng)性地加入國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全。

　　關(guān)鍵詞之“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”與“混改試點(diǎn)”

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，對(duì)自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。

　　劉元春認(rèn)為，“網(wǎng)”就是比喻像鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施這樣的自然壟斷行業(yè)，如果由市場(chǎng)來(lái)提供，這些行業(yè)會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。“運(yùn)”一般指代競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，可以由市場(chǎng)來(lái)提供。“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”就是不同的產(chǎn)品類型分別由政府和市場(chǎng)來(lái)提供，可以使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更順暢。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：首先，我國(guó)將鼓勵(lì)非國(guó)有資本參與國(guó)有企業(yè)改革；同時(shí)，在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開(kāi)發(fā)、公共事業(yè)等領(lǐng)域，向非國(guó)有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目。其次，國(guó)企改革過(guò)程中，我國(guó)也將鼓勵(lì)國(guó)有資本入股非國(guó)有企業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)化方式，以公共服務(wù)、高校技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)部分具有發(fā)展?jié)摿Φ姆菄?guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。

　　事實(shí)上，早在2013年十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》就提出“根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”的精神，對(duì)電網(wǎng)、石油等行業(yè)的改革提出了明確要求。

　　在《指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)后，國(guó)家發(fā)展改革委黨組副書(shū)記、副主任劉鶴在召開(kāi)的國(guó)家發(fā)改委改革專題會(huì)議上指出，下一步，要按照黨中央、國(guó)務(wù)院的總體部署，結(jié)合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、通信、軍工等領(lǐng)域改革，開(kāi)展不同領(lǐng)域混合所有制改革的試點(diǎn)示范。要支持地方從實(shí)際出發(fā)大膽探索，及時(shí)總結(jié)推廣地方在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)方面的經(jīng)驗(yàn)。

　　許保利認(rèn)為，混合所有制改革將為新一輪國(guó)企改革帶來(lái)新的動(dòng)力與活力。“混合所有制改革旨在治愈一股獨(dú)大帶來(lái)的痼疾，通過(guò)混合所有制使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制得到轉(zhuǎn)化，解決國(guó)有企業(yè)軟預(yù)算約束的問(wèn)題。”許保利表示。