根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》），到2017年底，各級黨政機關(guān)都要建立法律顧問和公職律師制度體系。

建立政府法律顧問制度和公職律師制度，意義何在？筆者認為，主要體現(xiàn)在三個方面：

一是確保依法行政、打造法治政府的需要。十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,強調(diào)法治是治國理政的基本方式。無論是政府職能的轉(zhuǎn)變抑或是社會管理方式的創(chuàng)新，都要求各級政府能夠更加自覺地運用法治思維和法治方式來行使權(quán)力，履職盡責(zé)。通過政府法律顧問和公職律師，有利于各級政府部門依法行政、依法決策，不斷規(guī)范政府行政行為，減少行政決策失誤，降低行政成本，提高行政效率，強化行政權(quán)威，最終打造出現(xiàn)代意義上的法治政府。

二是完善治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開依法辦事，法治是構(gòu)建和完善治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要動能和關(guān)鍵杠桿。推行政府法律顧問制度和公職律師制度，有利于增強各級行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的法治觀念，提高其法律素養(yǎng)，提高其依法行政的水平和能力，從而有利于將各項法律法規(guī)和規(guī)范性文件落實到具體的行政活動之中。

三是完善行政程序、提高行政質(zhì)量的需要。由于政府法律顧問和公職律師具有法律專業(yè)等方面的知識優(yōu)勢，同時又較為熟悉行政機關(guān)的實際情況，因此通過法律顧問制度和公職律師制度，有利于確保行政決策中落實民主集中制原則，體現(xiàn)行政程序的民主化要求和特征，確保行政程序的公開、公平、公正，同時提高行政決策的效率，有利于集中民智、凝聚民力、體現(xiàn)民意、贏得民心，這對于依法科學(xué)民主決策機制的建立健全以及推動政府決策的規(guī)范化、制度化和程序化建設(shè)具有不可或缺的重要意義。

政府法律顧問制度和公職律師制度的實現(xiàn)路徑，筆者認為，也有三項：

首先，要完善政府法律顧問和公職律師制度的規(guī)范體系。政府法律顧問制度和公職律師制度是一個新型制度，在目前的《律師法》、《公務(wù)員法》等法律中，對此均無明確規(guī)定。近年來有一些地方已開始著手對政府法律顧問和公職律師制度進行實踐探索，有些地方已經(jīng)通過了相應(yīng)的規(guī)范性文件，對政府法律顧問和公職律師進行了確認和調(diào)整。這些規(guī)定，需要在全國范圍內(nèi)趨于統(tǒng)一化、規(guī)范化，需要在國家層面完善政府法律顧問和公職律師制度的法律法規(guī)體系，使政府法律顧問和公職律師制度獲得可持續(xù)的法律保障。目前迫切需要的是修改《律師法》和《公務(wù)員法》，在《律師法》中明確政府法律顧問和公職律師制度，在《公務(wù)員法》中明確公職律師的公務(wù)員屬性，并明確其級別和崗位，將其作為單獨序列加以調(diào)整。

其次，明確政府法律顧問和公職律師的管理體制和管理模式?！兑庖姟犯鶕?jù)實踐探索和試點經(jīng)驗，對政府法律顧問和公職律師采取了多元化管理模式。將來作為發(fā)展方向，政府法律顧問和公職律師的管理體制應(yīng)向外部性和集中性方向轉(zhuǎn)變，由司法行政機關(guān)主要負責(zé)對公職律師的管理，這樣有助于強化公職律師的地位獨立性和履職的相對超脫性，更能發(fā)揮該項制度的效用和作用。此外，為強化公職律師的相對獨立性以及專業(yè)發(fā)展性，還應(yīng)考慮在司法行政機關(guān)設(shè)立專門的“公職律師管理處”，負責(zé)對公職律師進行業(yè)務(wù)管理、紀律考核以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，同時在律師自我管理組織上應(yīng)當參考大陸法系國家的普遍做法，成立專門的公職律師協(xié)會，與社會律師協(xié)會并行。

最后，需要強化政府法律顧問的職能保障機制。政府法律顧問必須有足夠的權(quán)限，方能保障其履行相關(guān)職責(zé)，包括知情權(quán)、參與權(quán)、詢問權(quán)、合法性審查權(quán)、提請糾正權(quán)、改進工作建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、督促整改權(quán)以及獲得救濟權(quán)、職務(wù)保障權(quán)等。尤其要強調(diào)兩點：一是發(fā)表意見權(quán)，應(yīng)明確其具有一定的效力，對其意見不能輕易否定。二是職務(wù)保障權(quán)，未經(jīng)法定程序不得對其轉(zhuǎn)崗、罷免其職務(wù)、降低其待遇，要成立一個法律顧問懲戒委員會，對違規(guī)違紀的法律顧問進行懲戒。

（作者系全國政協(xié)委員、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）