2016年11月25日,浙江省寧波市政府法制辦、寧波市法學(xué)會(huì)舉辦了一場(chǎng)研討會(huì),選取近年來(lái)行政應(yīng)訴過(guò)程中遇到的5個(gè)疑難案例,進(jìn)行專題研討。這些案例涉及信息公開、征收補(bǔ)償、裁執(zhí)分離等焦點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。來(lái)自中國(guó)政法大學(xué)、華東政法大學(xué)、浙江大學(xué)等高校的專家學(xué)者,與寧波市兩級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行了深入交流。研討的案例具有典型性,有些問(wèn)題連專家也不能形成一致意見,非常具有探討價(jià)值。鑒于此,本報(bào)將連續(xù)刊發(fā)5期,以饗讀者。

□　本報(bào)記者　萬(wàn)學(xué)忠

位于浙江省慈溪市的一家磚瓦廠,上世紀(jì)50年代就已存在。進(jìn)入本世紀(jì)后,被納入了飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)。按照水污染防治法第58條的規(guī)定,應(yīng)予拆除。但就補(bǔ)償問(wèn)題,政府和磚瓦廠談了數(shù)年,也沒有達(dá)成一致。擔(dān)心水源污染風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大,慈溪市政府在無(wú)法就補(bǔ)償問(wèn)題與磚瓦廠達(dá)成一致情況下,于2014年依照水污染防治法第58條的規(guī)定作出決定,責(zé)令磚瓦廠自行拆除與水源保護(hù)無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目。

沒有得到補(bǔ)償,就讓我拆除？磚瓦廠在申請(qǐng)行政復(fù)議未獲支持情況下,將慈溪市政府訴至法院。法院撤銷了慈溪市政府的拆除決定。

于是,雙方談判又回到原點(diǎn)。最終,慈溪市政府在權(quán)衡公共安全風(fēng)險(xiǎn)后,以較高價(jià)格與磚瓦廠達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議后由磚瓦廠自行拆除了原有建筑。

雖然事情了結(jié),但政府有些委屈。慈溪市政府認(rèn)為:“水污染防治法只規(guī)定了政府有權(quán)責(zé)令拆除或關(guān)閉,但并沒有對(duì)補(bǔ)償程序作出明確；雖然政府應(yīng)該給予補(bǔ)償,但拆除和補(bǔ)償有個(gè)先后順序,可以拆除在先,補(bǔ)償在后?！?/p>

2016年11月25日,寧波市政府法制辦、寧波市法學(xué)會(huì)組織了有關(guān)專家,對(duì)此案涉及的法律問(wèn)題進(jìn)行了研討。

責(zé)令拆除有依據(jù)

水污染防治法第58條,是慈溪市政府責(zé)令磚瓦廠拆除合法建筑的法律依據(jù)。該法條第一款規(guī)定:“禁止在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目；已建成的與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目,由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉?！?/p>

這家磚瓦廠成立于1956年,1999年改制為股份合作制企業(yè)。該廠建筑以及生產(chǎn)設(shè)施一直是合法的,直至2005年該廠被劃入飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)后,原有合法的建筑和設(shè)施需要依法拆除。

拆除程序有爭(zhēng)議

法院經(jīng)審理認(rèn)為,慈溪市政府有權(quán)在責(zé)令磚瓦廠拆除與水源保護(hù)無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目,但應(yīng)當(dāng)同時(shí)給予合理的補(bǔ)償。慈溪市政府未一并作出相應(yīng)的補(bǔ)償,屬于程序違法,應(yīng)予撤銷。

慈溪市政府則認(rèn)為,公共利益較之私人利益是法律優(yōu)先保護(hù)的利益,先行拆除是公共風(fēng)險(xiǎn)控制的需要。先補(bǔ)償后拆除是變相的買賣關(guān)系,責(zé)令拆除的“責(zé)令”強(qiáng)制意義成為一紙空文。責(zé)令拆除與補(bǔ)償是兩個(gè)獨(dú)立的行政行為,責(zé)令拆除并不排除磚瓦廠獲得事后補(bǔ)償?shù)臋?quán)利,而不應(yīng)以先予補(bǔ)償為前提條件。

責(zé)令拆除實(shí)質(zhì)是征收

慈溪市政府的責(zé)令拆除決定,在法律上是什么性質(zhì)?11月25日的研討會(huì)上,與會(huì)專家對(duì)此做了分析。

中國(guó)政法大學(xué)副教授曹鎏認(rèn)為,慈溪市政府作出的責(zé)令拆除決定實(shí)際上是以行政征收決定為前提的,征收的對(duì)象是當(dāng)事人原本已經(jīng)依法取得的國(guó)有土地使用權(quán),責(zé)令拆除實(shí)際上是一種管制性征收。浙江省社科院研究員唐明良觀點(diǎn)與此相似。唐明良進(jìn)一步解釋,公益征收是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的直接剝奪制度,但有例外情形,國(guó)家雖然沒有啟動(dòng)正式的征收程序,只是通過(guò)一些管制性法令措施對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)之占有或行使予以限制,也可能產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)權(quán)被剝奪的間接效果,這樣的情況,在法律效果上與普通的正式征收并無(wú)兩樣,因而也構(gòu)成征收,這種征收即“管制性征收”。

程序錯(cuò)誤還是內(nèi)容缺失

這個(gè)案件中責(zé)令拆除決定和補(bǔ)償之間到底是什么關(guān)系,這是本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)所在。慈溪市政府認(rèn)為是兩者是前后的關(guān)系,征收在前補(bǔ)償在后,不能因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)娜笔Х穸ㄘ?zé)令拆除的合法性。法院的觀點(diǎn)則是認(rèn)為在責(zé)令拆除決定的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)同時(shí)作出補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容,否則構(gòu)成對(duì)正當(dāng)程序的侵犯。

曹鎏認(rèn)為,正當(dāng)程序是一個(gè)最低限度的程序要求,包括四個(gè)層面,即公開、參與、公平、公正。正當(dāng)程序?qū)Σ煌愋偷男姓袨橐蟛煌?。行政補(bǔ)償雖然可以作為一種獨(dú)立的行政行為,但是在征收類案件中,行政補(bǔ)償無(wú)法獨(dú)立存在,而是依托在行政征收行為之中的一個(gè)必要階段,最終行政決定的實(shí)體內(nèi)容中一定要涵蓋行政補(bǔ)償實(shí)體內(nèi)容,如此,程序才算完結(jié)。本案的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)參照適用《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,從該條例來(lái)看,責(zé)令拆除前必須經(jīng)過(guò)行政補(bǔ)償?shù)某绦?且要程序完結(jié)。

唐明良認(rèn)為,要求行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令拆除行為(管制性征收)時(shí),同時(shí)提出補(bǔ)償內(nèi)容(補(bǔ)償方案),是符合行政法理的。但這主要是一個(gè)實(shí)體問(wèn)題,不是一個(gè)程序問(wèn)題,不被通識(shí)性的正當(dāng)程序理念所涵射。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》僅僅適用于房屋征收,而并不直接適用于本案的“責(zé)令拆除”這樣一種“管制性征收”行為。同時(shí)水污染防治法并沒有規(guī)定補(bǔ)償方案(補(bǔ)償內(nèi)容)的有無(wú)是“管制性征收”合法性要件,在實(shí)定法無(wú)明確規(guī)定的情況下,可以指正或者司法建議的方式要求行政機(jī)關(guān)同時(shí)提出補(bǔ)償方案,很難因?yàn)檠a(bǔ)償方案的缺失,而判決撤銷責(zé)令拆除行為。當(dāng)然,如果在責(zé)令拆除行為作出后,當(dāng)事人因補(bǔ)償未落實(shí)拒不拆除,應(yīng)當(dāng)以補(bǔ)償落實(shí)作為責(zé)令拆除“執(zhí)行力”的生效要件,阻卻強(qiáng)制執(zhí)行行為。

問(wèn)題的本源在于法律缺位

在行政管理手段趨于復(fù)雜多變的情形下,行政補(bǔ)償作為一種國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)方式將成為一種常態(tài)。而本案中產(chǎn)生的諸多爭(zhēng)議折射出行政立法滯后的問(wèn)題,那就是缺少相關(guān)實(shí)體和程序上的實(shí)定法,導(dǎo)致行政、司法的運(yùn)作需要依靠法律原則或參照類似的法律規(guī)范。保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益、解決行政爭(zhēng)議的有效方法還是加快法律供給,盡早出臺(tái)行政補(bǔ)償法,完善行政補(bǔ)償制度,以解決行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償手段難以有效實(shí)施的困境,同時(shí)也有利于司法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。