公益訴訟試點(diǎn)交卷：政府當(dāng)被告，過(guò)半因環(huán)境

2015年7月，最高檢宣布選擇北京、福建、云南等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)，期限兩年。今年7月，試點(diǎn)工作宣告“交卷”。

云南檢察機(jī)關(guān)試水公益訴訟期間，無(wú)論是檢察建議環(huán)節(jié)，還是最終走上法庭成為被告，行政機(jī)關(guān)都占了絕對(duì)多數(shù)。此現(xiàn)象折射出當(dāng)前行政機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)公共利益方面存在的一些突出問(wèn)題。

云南檢方：提起公益訴訟141件，127件的被告是行政機(jī)關(guān)

在德宏州梁河縣檢察院辦理的一起案件中，縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局主管的垃圾處理場(chǎng)未通過(guò)環(huán)保驗(yàn)收而違法運(yùn)行多年，污染了環(huán)境，環(huán)保部門(mén)多次責(zé)令其改正均無(wú)果。此后，梁河縣檢察院就此提起行政公益訴訟。成為被告的縣住建局采取了一系列措施應(yīng)訴，如聘請(qǐng)3名西南政法大學(xué)行政法方面的博士生導(dǎo)師出具了“專(zhuān)家論證意見(jiàn)”。

今年5月，梁河縣法院對(duì)此案作出一審判決：支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求，確認(rèn)被告對(duì)其主管的梁河縣城鎮(zhèn)生活垃圾處理場(chǎng)未依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法；判令被告繼續(xù)履行對(duì)梁河縣城鎮(zhèn)生活垃圾處理場(chǎng)的法定監(jiān)管職責(zé)，督促其在2018年4月30日前完成整改工作。

敗訴后，梁河縣住建局加大整改力度，收集污水的提升井工程已經(jīng)竣工并投入使用，外排污水經(jīng)處理已經(jīng)達(dá)標(biāo)。

云南省檢察院副檢察長(zhǎng)沈曙昆介紹，公益訴訟根據(jù)被訴對(duì)象的不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，在云南檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)中，行政公益訴訟占了絕對(duì)多數(shù)，也發(fā)揮了更大威力。

從數(shù)量看，截至6月25日，云南檢察機(jī)關(guān)已就公益訴訟發(fā)出訴前檢察建議853件，其中行政檢察建議824件。對(duì)提出檢察建議后逾期未糾正違法行為或履行職責(zé)的170件案件，檢方已向法院提起公益訴訟141件，其中127件的被告是行政機(jī)關(guān)。

從效果看，民事公益訴訟能夠讓企業(yè)在金錢(qián)上付出更大代價(jià)，行政公益訴訟卻能夠督促行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)采取更強(qiáng)有力的整治措施，因此效果更佳。

行政公益訴訟案多發(fā)領(lǐng)域凸顯行政之弊

“行政公益訴訟的目的是督促行政機(jī)關(guān)依法行政?！痹颇鲜z察院環(huán)境資源檢察處副處長(zhǎng)楊學(xué)正說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)會(huì)先采取訴前檢察建議的方式，對(duì)侵害公益的行政不作為進(jìn)行監(jiān)督。在全省檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的行政檢察建議中，74%的案件得到了整改和處理。對(duì)那些逾期未糾正違法行為或未履行職責(zé)的案件，檢察機(jī)關(guān)會(huì)直接把行政機(jī)關(guān)作為被告，正式提起公益訴訟。

在這些針對(duì)行政機(jī)關(guān)的公益訴訟案件中，除了環(huán)境保護(hù)類(lèi)的案件，還包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域。

來(lái)自最高檢的數(shù)據(jù)表明，截至今年6月底，試點(diǎn)地區(qū)檢察院共提起行政公益訴訟1029件。

“公益訴訟案能看出不少行政機(jī)關(guān)存在三大弊端?！痹颇鲜z察院環(huán)境資源檢察處負(fù)責(zé)人萬(wàn)瑋分析，一是在行政公益訴訟案件中，涉及環(huán)境資源類(lèi)的案件超過(guò)了50%，說(shuō)明仍有一些人員的觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變，為了追求GDP而犧牲環(huán)境；二是受到地方政績(jī)壓力，環(huán)保、林業(yè)等部門(mén)在審批、監(jiān)管等方面處境尷尬；三是懶政現(xiàn)象突出，監(jiān)管部門(mén)有的僅僅發(fā)個(gè)整改通知書(shū)，有的則一罰了之，對(duì)于是否真正整改、環(huán)境是否得到了恢復(fù)等，卻沒(méi)有跟進(jìn)了解和處理。

消除對(duì)抗情緒，理性建設(shè)法治政府

在行政公益訴訟案件中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時(shí)，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)選擇積極配合。但是，一旦檢察機(jī)關(guān)正式提起公益訴訟，行政機(jī)關(guān)成為被告后，受“丟面子”、影響地方形象等觀念的影響，難免出現(xiàn)抵觸、不配合等情況。

對(duì)檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，一些行政機(jī)關(guān)的不理解和對(duì)抗情緒給工作帶來(lái)了較大困難。例如，檢察機(jī)關(guān)就公益訴訟案到行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)，屢屢受阻，有時(shí)甚至要?jiǎng)佑梅簇澆块T(mén)才能成功。

今年6月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，將“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”正式寫(xiě)入行訴法、民訴法，從而解決了“公共利益誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題。最高檢黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)曹建明認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建立，是司法制度、訴訟制度創(chuàng)新發(fā)展的重大成果，對(duì)加強(qiáng)公益保護(hù)、促進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要作用。