今年全國兩會的重頭戲之一，是機構(gòu)改革方案的出臺。

兩會前召開的中共十九屆三中全會，就釋放出明確的信號：全會通過了一份涉及黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級機構(gòu)的改革方案。國務(wù)院機構(gòu)的改革只是其中的一部分。

當時就有分析預測，這將是近40年來歷次機構(gòu)改革中最有遠見和魄力的方案。從已經(jīng)審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》看，此次機構(gòu)改革涉及范圍之廣、調(diào)整程度之深，仍超出了外界的預期。

不少受訪者表示，這次國務(wù)院機構(gòu)改革與之前幾次改革相比，顯示出了很大的不同，不是一味地精簡機構(gòu)、壓縮人員，而是著力增強政府在國家崛起過程中，應(yīng)對經(jīng)濟、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)保等方面新挑戰(zhàn)的能力，彰顯了中國當前改革的新思路。

根據(jù)《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，改革后國務(wù)院組成部門調(diào)整為26個，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個。

與此同時，國家機構(gòu)和全國政協(xié)在這次兩會上完成了換屆交替，產(chǎn)生了新一屆領(lǐng)導人。

在中國由速度發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展，國際局勢也在發(fā)生深刻變化的背景下，這一輪力度空前的機構(gòu)改革，將為中國接下來的發(fā)展帶來新的、可持續(xù)的動力。

機構(gòu)調(diào)整：改革思路升級

分析認為，此次機構(gòu)改革打破傳統(tǒng)大部制“行業(yè)管理”模式，轉(zhuǎn)向構(gòu)建更加簡明高效的“功能管理”，顯示中國高層的改革思路已經(jīng)升級，就是通過推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)有效治理國家和社會的目標

中國新聞周刊記者/蔡如鵬

歷次政府機構(gòu)改革都是當年兩會的重頭戲，今年尤為如此。

會前召開的中共十九屆三中全會，就釋放出明確的信號：全會通過了一份涉及黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級機構(gòu)的改革方案。國務(wù)院機構(gòu)的改革只是其中的一部分。

當時就有分析預測，這將是近40年來歷次機構(gòu)改革中最有遠見和魄力的方案。盡管目前完整的方案還沒有全部公開，但僅從已經(jīng)審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》(簡稱《方案》)看，此次機構(gòu)改革涉及范圍之廣、調(diào)整程度之深，仍超出了外界的預期。

不少受訪者表示，這次國務(wù)院機構(gòu)改革與之前幾次改革相比，顯示出了很大的不同，不是一味地精簡機構(gòu)、壓縮人員，而是著力增強政府在國家崛起過程中，應(yīng)對經(jīng)濟、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)保等方面新挑戰(zhàn)的能力，彰顯了中國當前改革的新思路。

從“行業(yè)管理”到“功能管理”

在這輪機構(gòu)改革中，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部、市場監(jiān)督管理總局等一批新機構(gòu)亮相，將原來分散在多個部門的相近職能有機整合，形成了大資源、大生態(tài)、大應(yīng)急、大市場的管理新體制。

根據(jù)《方案》，改革后國務(wù)院組成部門調(diào)整為26個，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個。

全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民在兩會期間表示，中共十八屆三中全會之后，中央推進了很多領(lǐng)域的改革，但隨著改革的深入，發(fā)現(xiàn)阻力多來自現(xiàn)行不合理的機構(gòu)設(shè)置。機構(gòu)重疊、職責交叉、權(quán)責不一致。既有越位的問題，又有缺位的問題。

這次改革新組建了市場監(jiān)督管理總局，除了國家安監(jiān)總局總體歸入，還整合了國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職能，以及民政、水利、農(nóng)業(yè)等多個部門的相關(guān)職責。此外，國家防總、減災委、抗震指揮部、森林防火指揮部、公安消防的職能也都被劃入。中國地震局也改由應(yīng)急管理部管理。

此前中國各類災害的應(yīng)急處置，分散在不同的政府部門。比如，礦難及重大化學品爆燃、海上原油泄漏等事故，由國家安監(jiān)總局、國家煤礦監(jiān)察局等負責；地震應(yīng)急救援由中國地震局負責；泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災害防治則屬國土部的職責范疇；防治水災、旱災由水利部承擔；而救災物資則由民政部負責儲備發(fā)放。

這種多頭管理協(xié)調(diào)難度大、效率低。為了協(xié)調(diào)各方力量，不得不在國家層面設(shè)立眾多議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，比如防汛抗旱總指揮部、減災委員會、抗震救災指揮部、森林防火指揮部等。而具體工作又存在重疊交叉，比如礦難、地震、泥石流、洪災等救援，除了專業(yè)技術(shù)人員，大多都需要消防、武警參與。

同時，多頭管理也造成了大量的重復建設(shè)和浪費，每個部門都有各自系統(tǒng)的救援物資、技術(shù)、設(shè)備和救援力量。比如在火災處置方面，承擔森林火災救援的武警森林部隊，屬于武警序列，消防系統(tǒng)則屬于公安現(xiàn)役部隊。

按照《方案》，新組建的應(yīng)急管理部，將統(tǒng)一負責各類重大事故災害的處置、預警、防治機制建設(shè)。這對于實現(xiàn)高效運作，維護公眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，意義不言而喻。

對此，中國應(yīng)急管理學會副會長龔維斌認為，成立應(yīng)急管理部實現(xiàn)了常態(tài)管理和應(yīng)急管理相結(jié)合，相關(guān)職能整合后，會更加專業(yè)、高效，力量配置也會更加合理。

和應(yīng)急管理部一樣，新組建的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)督管理總局，都整合了原來分散在多個部門的相近職能。

“本次機構(gòu)改革力度堪稱大刀闊斧?！眹倚姓W院教授汪玉凱在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，高層通過大幅調(diào)整重組，就是希望從根本上解決政府機構(gòu)重疊、職能交叉，公共管理“九龍治水”“政出多門”等問題。

中共中央政治局委員、中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室主任劉鶴3月13日在《人民日報》發(fā)表文章指出，這輪機構(gòu)的一個鮮明特征，就是設(shè)計體現(xiàn)了科學性。

他說，這種科學性就是堅持“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負責，加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”，“減少機構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系”，“減少多頭管理，減少職責分散交叉”，保證機構(gòu)協(xié)同聯(lián)動、高效運行。

但這次機構(gòu)整合與前幾輪改革中的“大部制改革”又不完全一樣。清華大學公共管理學院院長薛瀾對《中國新聞周刊》說，這次改革一個很重要的原則是，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，而不是單純的精簡機構(gòu)。

改革開放至今，中國政府已進行了7次較大規(guī)模的機構(gòu)改革。這7輪改革的重點基本都是精簡和壓縮政府機構(gòu)和人員，轉(zhuǎn)變政府職能，所以也被稱為“大部制改革”。在這幾輪改革中，國務(wù)院部委的數(shù)量從上世紀70年代末的100個精簡到此次改革前的25個。

這25個部委的設(shè)置，其核心是“行業(yè)管理”，即將同屬于一個行業(yè)的所有職責歸集到同一部門。比如，2008年新設(shè)立的交通運輸部，合并了原交通部、國家民用航空局、國家郵政局等部門，2003年新組建的商務(wù)部，由國家經(jīng)貿(mào)委、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部合并而來。

但此次的機構(gòu)改革，一個突出的特征是“功能管理”，打破了行業(yè)分割管理的局面。比如，新組建的應(yīng)急管理部不僅合并了原來分散在各部門的救災防災職責，還整合了國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責。

“這表明應(yīng)急管理部不僅是一個執(zhí)行機構(gòu)，它同時還是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)?！毖懻f，這樣安排使得它在處置應(yīng)急事務(wù)方面具有更大的權(quán)力，提升了政府在面對重大事故、災難時的應(yīng)對能力。

此外，將國家發(fā)改委的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責劃歸新組建的自然資源部，將國土部的監(jiān)督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護職責劃歸新組建的生態(tài)環(huán)境部，也體現(xiàn)了從“行業(yè)管理”到“功能管理”的轉(zhuǎn)變。

3月14日，中共中央政治局委員、中央書記處書記、中紀委副書記楊曉渡在《人民日報》上發(fā)表了題為《構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系》的署名文章。

文章說：深化黨和國家機構(gòu)改革直接關(guān)系到國家治理體系的完善和治理能力的提升，只有與時俱進改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，才能廣泛調(diào)動各方面積極性、主動性、創(chuàng)造性，提高黨和國家治理效能。

分析認為，此次機構(gòu)改革打破傳統(tǒng)大部制“行業(yè)管理”模式，轉(zhuǎn)向構(gòu)建更加簡明高效的“功能管理”，顯示中國高層的改革思路已經(jīng)升級，就是通過推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)有效治理國家和社會的目標。

從著眼國內(nèi)事務(wù)到放眼世界

這些年，隨著國力的提升和國際貿(mào)易的增加，中國開始越來越積極地參與國際事務(wù)。這一變化也體現(xiàn)在了此次國務(wù)院機構(gòu)改革之中。

此前幾輪機構(gòu)改革，主要都是針對國內(nèi)事務(wù)的變化所做出的調(diào)整。如今，已經(jīng)深度融入國際社會的中國，開始放眼世界，并通過自身的變化，來應(yīng)對外部環(huán)境的變化。國家國際發(fā)展合作署、國家移民管理局兩個全新機構(gòu)的組建，讓外界看到中國正在全方位以“大國”標準審視自己。

全國政協(xié)委員、中央政策研究室副主任張季在“兩會”期間表示，他對這次機構(gòu)改革方案有兩方面非常欣賞，一個是機構(gòu)的職能更加科學化了，職能分工更清晰，有助于解決以前機構(gòu)中存在的職能交叉問題；第二就是新設(shè)的機構(gòu)領(lǐng)域更寬廣了，“比如新增了國家國際發(fā)展合作署、國家移民管理局等等，我們行政管理的范圍更廣了，服務(wù)的觸角更深了”。

首次設(shè)立的國家國際發(fā)展合作署，整合了商務(wù)部對外援助有關(guān)職責和外交部對外援助協(xié)調(diào)工作。國務(wù)委員王勇在向全國人大作說明時介紹，設(shè)立這個機構(gòu)是為了發(fā)揮對外援助作為大國外交的重要手段作用，更好地服務(wù)國家外交總體布局和“一帶一路”倡議。

有數(shù)據(jù)顯示，如今中國已是世界上第二大捐助國，并正逐步逼近第一大捐助國美國。從2000年到2014年，中國向發(fā)展中國家提供的對外援助是3544億美元，相比之下，美國提供了3940億美元。

但此前中國援外格局的碎片化，不僅無法提高援助資金的使用效率，而且使得中國難以獲得更大的話語權(quán)。

分析認為，作為中國領(lǐng)導層提出的“大國外交”的重要手段，國家國際發(fā)展合作署的成立，將有利于推動形成政府、企業(yè)和社會組織“三位一體”的立體援外模式，并在客觀上有助于將中國經(jīng)驗推廣到世界各地。

相對于國家國際發(fā)展合作署，國家移民管理局的成立將使中國更好地與國際接軌。在現(xiàn)代化的治理體系中，移民管理局是發(fā)達國家的“標配”機構(gòu)。

“中國國家綜合實力不斷提升，國際人才競爭加劇，我們需要創(chuàng)造更良好的對外開放軟環(huán)境?！?全球化智庫理事長王輝耀說，建立移民管理局釋放了中國對全球開放包容發(fā)展的明確信號。

據(jù)匯豐2017年《移居國外工作者全球報告》顯示，中國作為世界經(jīng)濟強國，目前處于匯豐全球職業(yè)發(fā)展排行的世界第二。

外籍人士對中國內(nèi)地就業(yè)前景的估計，遠高于對全球和東亞地區(qū)整體的估計，在27500名外籍受訪者中，認為中國內(nèi)地提供了強有力就業(yè)前景的人高達70%，而全球和東亞地區(qū)分別為54%和48%。

王輝耀認為，移民管理局的建立，將使中國與國際移民組織在機構(gòu)設(shè)置和運作中更好對接，并在聯(lián)合國框架內(nèi)，以負責任的大國身份廣泛參與到移民領(lǐng)域全球治理的決策和行動中，提升中國在該領(lǐng)域的國際話語權(quán)，更好服務(wù)于全球化，加強全球治理。

此外，新組建的文化和旅游部，也被認為將有助于提高中國的軟實力。這個新機構(gòu)整合了現(xiàn)有的文化部和國家旅游局的職責。王勇說，此舉的目的就是為了“增強和彰顯文化自信”，“提高國家文化軟實力和中華文化影響力”，“加強對外文化交流，推動中華文化走出去”。

從三大攻堅戰(zhàn)到“兩個一百年”目標

此次國務(wù)院機構(gòu)改革帶有很強的目標導向。劉鶴在前述文章中明確表示，深化黨和國家機構(gòu)改革，是為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障。

去年召開的中共十九大，對中國未來的發(fā)展路徑做了具體規(guī)劃，即到2020年，全面建成小康社會；到2035年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。

“目前我國機構(gòu)設(shè)置和職能配置還不適應(yīng)實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標的要求?！眲ⅩQ說，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，黨和國家機構(gòu)職能必須為解決突出矛盾，打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)提供保障；同時，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，又必須注重解決事關(guān)長遠的體制機制問題。

防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治，同時也是當前中國政府面臨的三大攻堅戰(zhàn)，《方案》中很多機構(gòu)的調(diào)整都與之相關(guān)。不難看出，這輪機構(gòu)改革也是在與“兩個一百年”目標“對標”。

銀監(jiān)會與保監(jiān)會的合并，是這次最受外界關(guān)注的機構(gòu)改革之一，中原銀行首席經(jīng)濟學家王軍對《中國新聞周刊》說，此舉正是為了防范日益加大的金融風險。

據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計，中國金融體系已經(jīng)成為世界上規(guī)模最大的金融體系之一，金融資產(chǎn)接近國內(nèi)生產(chǎn)總值的470%。但隨著規(guī)模和復雜性的迅速增長，中國金融體系的監(jiān)管難度也變得越來越大。

其中最大的隱患是，中國的保險公司和銀行，以跨行業(yè)形式創(chuàng)立復雜的金融商品，進行不透明的資金募集，造成企業(yè)背負巨額債務(wù)，對金融系統(tǒng)構(gòu)成了潛在的系統(tǒng)性風險。而造成這種隱患的原因，正是一些保險產(chǎn)品處于保險業(yè)與銀行業(yè)之間的夾縫中，不受任何機構(gòu)的監(jiān)管。

有數(shù)據(jù)顯示，險資舉牌潮高發(fā)的2015年至2016年期間，上市公司的273條舉牌公告中，有68個舉牌方為保險機構(gòu)，占比1/3，耗資超過1700億元。

去年4月，原保監(jiān)會主席項俊波的落馬，已透出了中國政府尋求改革的信號。分析認為，此次銀監(jiān)會與保監(jiān)會的合并，進一步表明中國將加大力度打擊高風險借貸行為，防范金融風險的決心。

有分析認為，這次改革后，中國金融監(jiān)管邁向“雙峰模式”，即央行主攻審慎監(jiān)管，新組建的銀行保險監(jiān)督管理委員會負責行為監(jiān)管。

王軍表示，原本屬于銀監(jiān)會和保監(jiān)會的立法和審慎規(guī)則制定職能，在這次機構(gòu)調(diào)整中轉(zhuǎn)移到央行，強化了央行的宏觀審慎監(jiān)管職能。

他分析，未來央行將在金融監(jiān)管中扮演更超然的角色，而具體的行為監(jiān)管，包括負責微觀審慎監(jiān)管、市場監(jiān)督、投資者保護等將由銀行保險監(jiān)督管理委員會承擔。

十八大后，中共將生態(tài)文明建設(shè)提高至新的高度，與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)一起，統(tǒng)稱為“五位一體”總體布局。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員牛雄在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，此次自然資源部、生態(tài)環(huán)境部的組建，真正凸顯了生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局后的戰(zhàn)略地位。

對這兩個部門的設(shè)立，全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民在“兩會”期間也表示，“突出了生態(tài)文明建設(shè)，適應(yīng)了我們下一步加強生態(tài)文明建設(shè)的需要?！?/p>

根據(jù)《方案》，自然資源部將統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責；生態(tài)環(huán)境部將統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責。

公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍對《中國新聞周刊》說，這三個“統(tǒng)一行使”對于落實生態(tài)文明建設(shè)，意義巨大。他認為，未來自然資源部、生態(tài)環(huán)境部將成為拉動“美麗中國”建設(shè)的兩駕馬車。

此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的組建也被認為是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，夯實脫貧攻堅基礎(chǔ)的重要舉措。尤其值得關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在接手國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項目管理職責后，對企業(yè)投資農(nóng)業(yè)是重大利好，有助于貧困地區(qū)的精準脫貧。

從政府機構(gòu)改革到統(tǒng)籌黨政軍群

此次政府機構(gòu)重組方案雖然規(guī)模龐大，但只是黨和國家機構(gòu)改革的一個組成部分。

劉鶴在前述文章中說，這次機構(gòu)改革一個鮮明特征是改革范圍的全面性。他說，與以往機構(gòu)改革主要涉及政府機構(gòu)和行政體制不同，這次機構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級機構(gòu)。

劉鶴表示，這次機構(gòu)改革要完善黨政機構(gòu)布局，深化人大、政協(xié)和司法機構(gòu)改革，深化群團組織改革，推進社會組織改革，加快推進事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革。同時，合理設(shè)置地方機構(gòu)，確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導，賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)。

國家行政學院教授汪玉凱在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，從更為宏觀的層面上說，這輪機構(gòu)改革覆蓋黨政軍群，是一次全方位的系統(tǒng)性改革，突破了過去就政府機構(gòu)和行政體制層面討論問題、推動改革的邏輯。

雖然有關(guān)黨的機構(gòu)改革方案尚未公布，但國務(wù)院機構(gòu)改革中有關(guān)組建退役軍人事務(wù)部的方案，仍體現(xiàn)出這種統(tǒng)籌推進黨政軍群機構(gòu)改革的思路。

退役軍人事務(wù)部不僅接手了此前民政部、人社部安置退役軍人的職責，而且還整合了中央軍委政治工作部和后勤保障部的相關(guān)職責，實現(xiàn)了“跨軍地”的改革，充分顯示出高層推動改革的決心和魄力。

對于這次中共統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革，新加坡國立大學東亞所所長鄭永年分析認為，因為“中國是由共產(chǎn)黨主導的社會，一個以黨領(lǐng)政的體制，如果光是政府改革，黨不改，永遠改不好”，而之前由于黨政分開，“多次精簡機構(gòu)，考慮的僅是政府機構(gòu)，并沒有涉及黨的機構(gòu)”。

自十八屆三中全會后，為推動中央大政方針和戰(zhàn)略思想的決策和落實提供重要保障，相繼組建了中央深改小組、中央國家安全委員會、中央網(wǎng)信小組、中央軍民融合發(fā)展委員會等機構(gòu)及其辦事機構(gòu)。十九大又首次提出成立中央全面依法治國領(lǐng)導小組。

政府方面，去年中央金融工作會議后，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，負責規(guī)劃金融業(yè)改革發(fā)展，統(tǒng)籌監(jiān)管，防范和處置金融風險。

這一系列的機構(gòu)安排，外界認為，都是在對現(xiàn)有機構(gòu)無法適應(yīng)新任務(wù)所做出的調(diào)整。

“目前，我國一些領(lǐng)域黨政機構(gòu)重疊、職責交叉、權(quán)責脫節(jié)問題比較突出。”劉鶴在前述文章中表示，“要從根本上解決發(fā)展中的許多深層次矛盾和問題，鞏固和發(fā)展已取得的改革成果，必須將改革深入到機構(gòu)層面?！?/p>

中國人民大學公共政策研究院執(zhí)行院長、中國政府制度創(chuàng)新研究中心主任毛壽龍在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，作為執(zhí)政黨，中共的領(lǐng)導主要通過政府的行政力量來體現(xiàn)?！暗@些年，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，尤其是政社分開、政企分開，在一些領(lǐng)域，黨的領(lǐng)導出現(xiàn)了弱化?！?/p>

他認為，在中國的政治體制下，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢必要統(tǒng)籌黨和國家機構(gòu)改革，僅改革政府機構(gòu)既不“全面”，也難以真正“深化”。

(《中國新聞周刊》2018年第11期)