——日本“第5次能源基本計劃”述評

7月3日，日本政府公布了最新制定的“第5次能源基本計劃”，提出了日本能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的新目標、新路徑和新方向，這是一份面向2030年以及2050年的日本能源中長期發(fā)展規(guī)劃的政策指南和行動綱領。根據(jù)能源基本法規(guī)定，日本能源基本計劃須每隔3年修訂1次。此次出臺的最新計劃盡管維持了2014年制定的“第4次能源基本計劃”基本框架，甚至未改動到2030年度的電力結(jié)構優(yōu)化目標，即：可再生能源占22～24%，核電占20～22%，火電占56%。核電和火電的高比例目標仍是社會各界質(zhì)疑和意見對立的焦點。但以巴黎協(xié)定國家自主減排目標為基礎制定的新計劃仍有不少“新看點”：

其一是能源政策制定指導思想出現(xiàn)新變化。日本能源政策在長期實踐中所形成的指導思想就是“3E+S”原則，即以能源安全性（Safety）為前提，把能源穩(wěn)定供給（Energy Security）放在首位，在提高經(jīng)濟效率（Economic Efficiency）實現(xiàn)低成本能源供給的同時，實現(xiàn)與環(huán)境（Environment Suitability）的協(xié)調(diào)發(fā)展，也就是安全性與穩(wěn)定性、經(jīng)濟性和環(huán)保性的平衡統(tǒng)一。而此次制定能源政策的指導思想則提出了“3E+S”升級版的新理念，賦予“3E+S”原則新內(nèi)涵，即：在安全性方面，強調(diào)安全優(yōu)先的前提下，要貫徹通過技術創(chuàng)新和治理結(jié)構變革來保障的新能源安全觀；在穩(wěn)定性方面，在提高資源自給率的同時注重提高技術自給率，以確保能源選擇的多樣性；在經(jīng)濟性方面，在降低供給成本的同時要考慮強化日本產(chǎn)業(yè)競爭力的因素；在環(huán)保性方面，溫室氣體排放2030年要比2013年削減26%，到2050年則要削減80%，實現(xiàn)從“低碳化”邁向“脫碳化”的新目標。其中，技術自給率是個全新的概念，它是指針對國內(nèi)能源消費，利用本國能源技術所能保障的能源供給水平。福島核事故之后，日本能源自給率從2010年度的20%降至2016年度的8.3%，是發(fā)達國家能源自給率最低的國家之一。而新計劃則提出用能源技術優(yōu)勢彌補資源不足劣勢，將能源技術能力視為能源安全保障、能源穩(wěn)定供給、脫碳化目標、提高產(chǎn)業(yè)競爭力的稀缺資源，不再拘泥于過去物理性的能源自給率，而是通過提高能源技術自給率的新路徑來完成國家能源獨立的目標。

其二是首次將可再生能源定位為2050年的“主力能源”。日本自2012年7月推行可再生能源固定價格收購制度以來，可再生能源裝機容量增長了2.7倍，發(fā)電量占比由2010年的10%上升到2017年的15.6%，其中光伏出現(xiàn)井噴式增長，2017年占全國總發(fā)電量的5.7%，而風電、地熱發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電則分別只占0.6%、0.2%、1.5%，水電受制于水力資源限制而長期處于橫盤狀態(tài)，占7.6%。為此，要改變光伏一枝獨秀的格局，必須放寬海上風電和地熱發(fā)電的政策管制，積極推動擴大生物質(zhì)發(fā)電，實現(xiàn)各類可再生能源的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。當前，日本可再生能源成本與歐洲各國相比高出1倍，這是造成日本可再生能源普及率滯后的重要原因。2018年度可再生能源附加稅金總額將達到3.1萬億日元，而要實現(xiàn)2030年的市場目標，每年預計需要征收3.7-4萬億日元的附加稅金。因此，為降低可再生能源發(fā)電成本，必須修改現(xiàn)行的可再生能源固定價格收購制度，推廣實行可再生能源招標制和領跑者制度，逐步取消可再生能源補貼，實現(xiàn)可再生能源經(jīng)濟自立，以減輕國民過重的可再生能源附加稅金負擔。為防止棄光棄風的發(fā)生，擴大可再生能源消納，還必須擴大電網(wǎng)增容，提高電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻能力，解決可再生能源連接并網(wǎng)“慢、難、貴”的問題，同時加快可再生能源與蓄電池等組合技術以及虛擬電廠（VPP）、逆向潮流調(diào)控技術（V2G）、電轉(zhuǎn)氣技術（P2G）的開發(fā)和應用。深化電力與能源體制改革，創(chuàng)設新的綠色電力交易市場。

其三是堅持繼續(xù)發(fā)展核電，同時首次明確提出削減钚的庫存量。鑒于福島事故后國內(nèi)強烈反核輿論壓力，政府的核電政策仍采取模棱兩可的態(tài)度，一方面提出要減少對核電的依存度，另一方面強調(diào)核電作為“重要的基荷電源”是實現(xiàn)脫碳化目標的重要選擇，繼續(xù)推進安全前提下的核電重啟，以到2030年實現(xiàn)零排放電力占44%的目標。目前日本在運核電機組只有9臺，2017年核電占全國總發(fā)電量僅為2.8%，要實現(xiàn)2030年的占比目標，至少要保證30臺核電機組投運，根據(jù)服役期限40年，至多可延長到60年的現(xiàn)行法規(guī)，屆時可投運機組預計僅有20臺左右，滿額發(fā)電也只占12%，因此新建或替換老機組不可或缺，而新計劃則有意回避了這一敏感問題。但新計劃提出今后將開發(fā)具有安全性、經(jīng)濟性和機動性優(yōu)勢的堆型，小型模塊化堆（SMR）將是日本未來開發(fā)的重要選項。計劃還提出繼續(xù)推進核燃料循環(huán)技術路線的方針。截止2016年底，日本乏燃料庫存量為18000噸，乏燃料分離的钚庫存量高達47噸，可生產(chǎn)6000發(fā)核彈頭，引發(fā)美國以及國際社會的擔憂，新計劃表示要采取措施削減钚的庫存量，但在當前钚熱發(fā)電停滯不前的情況下，如何消納钚庫存還沒有一張明確的路線圖，因此態(tài)度仍比較曖昧。

其四是首次提出通過淘汰落后低效火力發(fā)電技術裝備來發(fā)展清潔高效火電。火電定位在“實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和脫碳化目標過渡期的主力電源”，到2030年平均發(fā)電效率要求達到44.3%的水平。2017年火電占比仍高達81.6%，其中燃煤發(fā)電為30.4%，燃氣發(fā)電為38.7%，燃油發(fā)電為4.1%。2030年的目標則將分別減少至26%、27%和3%。燃煤發(fā)電作為基荷電源具有價格低廉、供給穩(wěn)定的優(yōu)勢，更是擴大可再生能源利用的重要備用電源，但由于其排放和污染嚴重，必須淘汰低于最新式超超臨界（USC）級的落后低效火電技術裝備，推進整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電系統(tǒng)（IGCC）、煤氣化燃料電池系統(tǒng)（IGFC）等清潔高效的新一代發(fā)電技術的應用，加快碳捕獲、利用與封存技術（CCUS）的開發(fā)。天然氣能效高，排放少，供給風險低，是目前重要的腰荷電源。發(fā)展高效燃氣發(fā)電將是日本未來火電轉(zhuǎn)型的重要方向，重點是推廣超高溫燃氣輪機聯(lián)合發(fā)電（GTCC）與燃氣輪機燃料電池聯(lián)合發(fā)電(GTFC) 及熱電聯(lián)產(chǎn)技術，加快分布式能源的布局，從而推動工業(yè)領域的天然氣利用和普及。燃油發(fā)電為峰荷電源，石油主要用于應急發(fā)電，更多地用于交通運輸和化工行業(yè)，但在一次能源供給結(jié)構中占比則高達四成?；诨剂蠋缀跞恳蕾囘M口的現(xiàn)實，日本不僅要盡量在資源供給國分散采購，還要采取提高上游資源自主開發(fā)比例，構建靈活透明的國際市場，參與亞洲能源價值鏈等措施來保障資源供給。油氣上游開發(fā)比例要從2016年的27%提升到2030年的40%，煤炭上游開發(fā)比例要維持在2016年的61%左右。與此同時，加強近海油氣資源勘探，加快可燃冰商業(yè)開發(fā)進程。

其五是將節(jié)能和氫能作為應對氣候變化政策的重要抓手。節(jié)能減排要實現(xiàn)雙控目標，即到2030年能耗總量要削減5030萬KL，年削減量為280萬KL，能耗強度與2012年相比要減少35%。2016年度能耗總量已削減880萬KL，年均削減量為220萬KL。在建筑領域，新建公共建筑到2020年，新建居民建筑到2030年均要實行“零能耗建筑”法定標準，同時擴大領跑者制度適用范圍。家用電器、照明器材、建筑材料等能耗產(chǎn)品在領跑者制度推動下，其能效水平已獲大幅提高，例如空調(diào)、彩電和冰箱能效比2001年分別提高了28%、71%和252%；在交通運輸領域，新能源汽車銷售目標到2030年要達到新車市場的50%-70%，同時大力推廣自動駕駛技術系統(tǒng)的實際應用；在工業(yè)領域，石油危機后日本節(jié)能水平已走在世界各國前列，2012年能耗強度與2005年相比減少了34%。但近些年來能效水平一直改觀不大。因此，新計劃提出必須大量采用人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及電力需求自動響應技術，并通過產(chǎn)業(yè)鏈需求側(cè)橫向和縱向的連動以及機器設備的融通，突破節(jié)能路徑瓶頸，實現(xiàn)年均節(jié)能1%的目標。另一方面，日本將氫能作為應對氣候變化和能源安全保障的一張王牌，氫制備可取自多種多樣的一次能源，具有可儲可運的優(yōu)點，為此而制定了建設“氫能社會”的氫能基本戰(zhàn)略目標，提出要構建制備、儲存、運輸和利用的國際產(chǎn)業(yè)鏈，積極推進氫燃料發(fā)電，擴大燃料電池及其汽車市場，計劃到2030年普及家用燃料電池530萬臺，普及燃料電池汽車80萬臺。但當前仍面臨技術、成本、制度和基礎設施等問題的挑戰(zhàn)。

其六是新增加了面向2050年的能源情景展望。日本基于巴黎協(xié)定提出了到2050年實現(xiàn)從“低碳化”邁向“脫碳化”的能源轉(zhuǎn)型新目標，實現(xiàn)這一目標關鍵在于顛覆性的技術創(chuàng)新。日本在氫能和燃料電池、儲能、核能、海上風電、地熱、火電技術等領域儲備了最先進的能源技術資產(chǎn)，擁有引領世界脫碳化技術潮流的潛力。但是，由于能源技術發(fā)展的可能性和不確定性，以及世界能源形勢變化的不明朗性，2050年能源長期展望將變得難以精確預測。因此，日本的長期能源情景展望并未沿用傳統(tǒng)的模型預測范式，不再是一個線性的目標規(guī)劃，而是采用多元化情境的設計；不再注重單一能源系統(tǒng)的經(jīng)濟性，而是聚焦包括電、熱、氣和網(wǎng)管線集成互補能源系統(tǒng)的優(yōu)化模式；實現(xiàn)路徑也不再強調(diào)各個子能源系統(tǒng)內(nèi)的單一行動路線圖，而更注重能源政策、能源外交、能源產(chǎn)業(yè)鏈與基礎設施重構、能源金融等四位一體互動的“總體戰(zhàn)”。面向2030年規(guī)劃是一個具體的、可預見的行動綱領，包括擴大可再生能源，減少核電依存度，降低火電占比，加強節(jié)能和能效技術等能源轉(zhuǎn)型的基本政策，而面向2050年展望則更多的是能源轉(zhuǎn)型的目標、方向和愿景，由于未來情景具有波動性、復雜性、不確定性和模糊性，計劃重點在于闡述應對能源競爭形勢變化的基本方略。

巴黎協(xié)定生效后，全球可再生能源市場隨著技術不斷進步和成本連級下跳而加快普及推廣速度，核電因受福島核事故影響成本激增而放緩建設腳步，煤電因排放污染嚴重而發(fā)展空間受限，頁巖氣革命后化石能源市場價格波動增大，且地緣政治風險增強。而同時新能源產(chǎn)業(yè)則表現(xiàn)得如火如荼，投資和技術開發(fā)大多集中于儲能、電動汽車、分布式能源、智慧能源等領域，出現(xiàn)了形式多樣的新業(yè)態(tài)和新業(yè)種，造就了巨大的新市場。為此，各國紛紛搶占能源技術進步先機，謀求新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革競爭的制高點?；谏鲜鲂蝿菖袛啵毡咀钚碌哪茉椿居媱澮詷嫿ǘ嗑S、多元、柔性的能源供需體系為目標，強調(diào)從“低碳化”邁向“脫碳化”對于實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的重要性，積極爭奪能源技術的主導權，彰顯了日本欲建立“能源技術霸權”的野心。新計劃也不乏存在政策自相矛盾之處，例如可再生能源發(fā)展目標設定過低，而燃煤火電和核電占比則偏高，明顯偏離能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略軌道，而且隨著日本人口減少和經(jīng)濟增長減速，對于未來日本電力有效需求評估也顯不足。盡管如此，它仍不失對我制定能源中長期發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃具有重大的借鑒意義和啟示作用。

【作者為國際清潔能源論壇（澳門）副理事長兼秘書長、中國經(jīng)濟社會理事會理事、武漢新能源研究院研究員】