全國政協副主席陳曉光率調研組在深圳調研

人民政協網北京7月20日電 （文/圖 記者 孫金誠）應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負著保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，統籌發(fā)展和安全兩件大事，對全面提高公共安全保障能力、提高安全生產水平、完善國家應急管理體系作出全面部署，為解決長期以來應急管理工作存在的突出問題、推進應急管理體系和能力現代化提供了重大機遇。

伴隨應急管理體制的改革、應急管理部門的組建，應急管理工作的系統性、整體性、協同性不斷增強，“全災種、大應急”的中國特色大國應急管理體系已基本形成。但由于全面開展應急管理體系建設的時間短、基礎弱、底子薄，特別是面對新形勢、新風險、新挑戰(zhàn)，現有體系開始暴露出基層應急管理的脆弱和不足。

“基礎不牢，地動山搖；基礎扎實，堅如磐石。”基層的應急管理能力和水平，很大程度上決定了一個地方乃至一個國家的應急管理能力和水平。全國政協高度關注加強基層應急管理能力建設工作，將其作為2022年重點協商議題之一。5月23日，全國政協副主席、民盟中央常務副主席陳曉光率全國政協社會和法制委員會調研組，圍繞“加強基層應急管理能力建設”主題，通過視頻方式，同河南省政府、省政協，以及有關部門負責同志和基層代表等在線討論交流；6月6日至9日，陳曉光又率調研組赴廣東省開展專題調研，深入了解基層應急管理現狀和存在問題，研究應對解決方案、提出政策建議，以期形成合力，更好適應時代特點，增強基層應急管理能力。

抓規(guī)范、聚合力

構建立體組織體系

暴雨越下越大，廣州市黃埔區(qū)廣墾商務大廈停車場工作人員在出入口插上防汛擋板，防止積水流入地下停車場。為了提高防御效率，確保地下停車場安全，工作人員把備用的沙袋擺放在停車場出入口，再增加一道防線……

這是日前廣州市防汛搶險應急演練時的一幕。

據了解，進入汛期以來，廣州市各縣區(qū)和市防汛抗旱指揮部各成員單位相繼進入戒備狀態(tài)，制定防汛應急預案、儲備應急物資、整改各類隱患、開展防汛演練、設置警示標志……以最壞的打算，做最充分的準備，全力以赴守護人民群眾生命財產安全。

防災減災責任的層層壓實，離不開廣東省應急管理機制的一系列創(chuàng)新。

近年來，廣東省把應急管理作為基層治理體系和治理能力現代化的重要內容來抓，全力推進基層應急能力建設，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道按照有一個健全的應急管理組織體系、有一支應急救援隊伍、有一個應急指揮平臺、有一個應急救援物資倉庫的“四個一”標準健全基層應急管理體系。打造全省一體化融合指揮平臺，實現應急指揮網絡省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級全貫通，解決了基層應急工作“最后一公里”如何做的問題。

雖然廣東應急管理工作取得不少成績，但廣東省副省長孫志洋坦言，作為自然災害最為嚴重的省份之一，由于各類災害事故風險疊加帶來的不穩(wěn)定不確定因素明顯增多，廣東省應急管理工作仍存在基層應急管理能力較為薄弱、經費保障機制還不完善、社會協同機制尚不適應救援救助需求、社會力量參與渠道不夠暢通等問題。

地處中原地區(qū)的河南省同樣是我國自然災害高發(fā)區(qū)之一。應急管理體制改革以來，河南省委、省政府制定“六個起來”（應急能力強起來、“1+4”應急體系建起來、“1+3”應急隊伍壯起來、基層應急物資裝備配起來、基層應急資金投入增起來、新時代應急人的素質提起來）目標，大力推動河南基層應急體系和能力建設，基本形成“全災種、大應急”的應急管理體制機制。

然而，去年7月，中原大地一場特大暴雨災害造成重大人員傷亡和財產損失，讓河南省清醒地認識到基層應急管理的脆弱和不足。河南省副省長武國定表示，河南應急管理體制機制還存在著城市應急管理體制改革部署不到位、預警和聯動體制不健全、指揮體系不明晰、部門間協作滯后等問題。

調研中，調研組也發(fā)現，應急管理作為一個新部門，工作整合條線較多，體制機制尚處于磨合階段，應急管理制度化規(guī)范化水平不高，指揮調度還不能完全適應實際工作需要，改革過程中，基層應急管理形成的中空與缺位依然存在。

事故災害發(fā)生在基層，能否第一時間響應關鍵在基層。調研組表示，基層應急管理體系建設需要在體制機制上進行全方位系統謀劃和設計。建議盡快啟動基層應急管理法規(guī)體系建設，加快推進應急管理領域法律法規(guī)制修訂，加強基層應急管理制度建設，健全權威高效的制度執(zhí)行機制，研究制定覆蓋應急管理全過程的標準化制度。

基層是國家應急管理體系的基礎和建設重點。全國政協社會和法制委員會副主任徐敬業(yè)表示，當前基層應急管理部門基本完成了機構改革、人員轉隸，但仍存在設置分散、職能單一等問題。他建議，加快基層應急力量整合，持續(xù)推動應急管理工作重心下移、力量下沉，形成完善覆蓋市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村社應急管理工作網絡。根據職責分工承擔各自責任，建立災情報告、會商研判、監(jiān)測預警、應急響應、現場指揮、物資征用、信息發(fā)布、輿情應對等一批工作制度，形成以應急管理、公安、衛(wèi)生健康等為主、其他相關部門積極參與的協作機制。

全國政協常委、中國安全生產科學研究院院長張興凱則建議，健全預警提醒機制、應急會商機制、搶險救災響應機制和應急協調制度，銜接好“防”和“救”的責任鏈條，尤其要建立健全村（社區(qū)）“兩委”統籌的應急資源管理和人員調度機制，加強自然災害、疫情防控、生產安全事故等應急救援聯動。

轉思路、夯基礎

讓基層強起來壯起來

通過大屏幕直接看到重點企業(yè)重要場所的安全生產情況，直接鎖定災害事故現場，直接與現場視頻對話，自動生成匹配應急預案，智能推送應急救援處置方案……

這是6月6日下午，調研組走進深圳市應急管理監(jiān)測預警指揮中心看到的場景。

“這里可以稱為‘應急指揮大腦’，數據都匯集在這個平臺上，全市的風險信息、隱患信息、區(qū)域風險態(tài)勢等項目盡在眼前，一旦出現異常狀況，我們就可以提前預判、及時處置。”工作人員介紹道。

據了解，深圳市圍繞“防、管、控、應”四個維度，開展科技信息化頂層設計，形成以應急管理“一庫四平臺”（應急管理大數據主題庫、安全防范平臺、監(jiān)管執(zhí)法平臺、監(jiān)測預警平臺、聯合指揮平臺）為核心的智慧應急體系，打造“1+11+N”應急管理監(jiān)測預警指揮體系，利用高科技、信息化手段開展風險管控、隱患排查，努力實現“過去可溯、現實可知、未來可預”。

深圳市積極探索“智慧應急”新機制新模式，有力保障基層應急管理實現“一呼百應”，而在河南省蘭考縣，圍繞提升基層應急管理效能，正在進行一場“蘭考實驗”。

“設立直屬于縣應急管理局、駐扎在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應急救援中隊，堪稱縣委、縣政府的一個創(chuàng)舉?！碧m考縣應急管理局局長段海軍表示，目前，我國城區(qū)的應急救援力量配備，多數是高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，因而大多實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有事、城區(qū)增援”的模式。但是，與一般城區(qū)位于縣域中部不同，蘭考城區(qū)位于縣域西部，所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)向東部依次展開，城區(qū)增援鄉(xiāng)鎮(zhèn)的模式，對于這個抗洪搶險、防汛救災等任務艱巨的黃河灘區(qū)縣而言，有點不切實際。于是，應急救援中隊應運而生?！懊總€中隊均配備2輛消防車和1輛應急救援車，有獨立的辦公場所和訓練場地，應急救援防護用品、對講機、應急處置裝備、執(zhí)法記錄儀、移動通信設備等一應俱全。隊員均為事業(yè)編制，經統一考錄而來，大部分為退伍軍人。”

此外，蘭考縣還組建了“1+11”應急管理指揮體系，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照有班子、有機制、有預案、有隊伍、有物資、有培訓演練“六有”要求，進行應急管理標準化建設，在行政村、社區(qū)的要求“三有”（有場地設施、有工作制度、有裝備物資）。

據悉，蘭考縣的“實驗”成效受到國務院安委會高度肯定，應急管理部將其經驗向全國推廣。

“蘭考實驗”，令人期待。但基層應急管理任重道遠，有些問題依然存在。

調研中，調研組了解到，部分地方基層應急減災能力不足，缺乏可操作性強的應急預案。部分應急基礎設施建設明顯滯后，目前縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎沒有正規(guī)的應急避難場所和完善的應急物資保障體系，各地應急物資儲備不足，儲備方式主要依賴于政府行為，多數企事業(yè)單位對其重視不夠。

此外，基層應急隊伍專業(yè)性不強，人員素質有待提高。目前從事應急管理工作的人員多數是以前從事安全生產監(jiān)管工作的人員，缺少應急救援專業(yè)理論知識和實踐操作能力。一些救援隊裝備老舊、人員年齡偏大，導致基層應急救援“力不從心”。

基層應急管理能力建設直接關系到人民群眾的幸福感和安全感。曾坐鎮(zhèn)指揮青海玉樹抗震救災工作的全國政協社會和法制委員會副主任強衛(wèi)表示，通過加大外部政策和技術支持力度，聚焦基層應急能力提升的關鍵要素，精準施策，是快速提升基層應急管理能力的有效路徑。他建議，相關部門加大對基層防災減災救災投入，強化對基層災害應急管理的經費、技術、設備等全方面支持力度，構建規(guī)范有序的基層應急物資儲備、應急保障資金投入和撥付制度；基層要結合當地災害特征，建設必要的應急避難場所，儲備相應的應急救援物資，并與轄區(qū)相關單位建立應急物資共享機制。

全國政協委員、廣州市政協原副主席陳怡霓表示，應急避難場所建設管理應建立長效機制，充分利用社會資本和發(fā)動社會力量解決好應急避難場所建設和維護中的問題，兼顧好醫(yī)療專業(yè)設施建設。

完善應急物資儲備體系是保障基層應急管理的重要基礎，是防災減災、保護人民生命安全的重要舉措。全國政協委員、中國安能建設集團有限公司總工程師張利榮建議，各地應急管理部門認真評估所需應急物資的種類、數量，建立基層應急物資儲備清單，按需儲備應急物資并與轄區(qū)相關單位建立應急物資共享機制。

全國政協委員、深圳市政協副主席吳以環(huán)十分關注基層應急管理預警機制。她建議，基層應急管理部門和其他部門共同提升預警信息共享度和融合度，進一步完善重點預警網工程建設，同時，各地要結合自身的地理位置、自然環(huán)境，全面評估可能會發(fā)生的自然災害并制定相關預案，增強預案的科學性和可操作性。

作為政府應急救援力量的有益補充，近年來民間救援隊發(fā)展迅猛，但也面臨缺乏資金、保險不完善、培訓方式粗放等一系列問題。全國政協委員、云南德宏傣族景頗族自治州紅十字會常務副會長何慶表示，雖然民間救援隊數量眾多，但救援水平不一、能力參差不齊，加強民間應急救援力量和質量迫在眉睫。他建議，國家要更加重視民間救援隊，加強對這一群體的整合、指揮、調度、管理等工作，完善法規(guī)體系、管理體系、保障體系和激勵體系，并探索政府服務購買之路，避免出現英雄“流血又流淚”的現象。

多培訓、廣宣傳

提升公眾應急處置能力

近日，一場以應急管理為主題的“中原大講堂”學習報告會，在河南以視頻會議形式舉行，省、市、縣三級同步學習。

報告會上，中國應急管理學會副會長薛瀾介紹了應急管理在新時期發(fā)展中的戰(zhàn)略地位以及主觀客觀方面面臨的實際挑戰(zhàn)，并針對當前應急管理和應對處置工作存在的問題，結合生動翔實的案例就如何把握風險治理和應急處置的基本原則、提升應急管理能力提出了意見建議。

與會人員認為，報告具有很強的針對性、指導性、實踐性，要不斷增強應對自然災害能力和公共安全保障能力，切實維護人民群眾生命財產安全。

此時，遠在廣東清遠市的市應急管理局局長黃永華正在進行日常開展安全生產檢查。

“危險化學品要專庫存放?！薄把鯕馄俊⒁胰矚馄坎荒鼙?、倒立，兩種氣瓶要分庫存放?！薄@是他每天檢查工作中掛在嘴邊的話。

“有的企業(yè)不能正確認識重大生產安全事故的風險，心存僥幸，防范意識和應對準備不足，應急能力與響應機制建設不到位，事前‘不聽話’、事后‘找救助’的現象經常發(fā)生?！秉S永華表示，“看著一名名企業(yè)負責人少走彎路，多加固了幾道安全防線，多保障了員工的安全，工作雖然辛苦，卻值得付出，保一方平安才是最重要?！?/p>

加強應急管理宣教培訓工作，是提高公眾處理突發(fā)事件能力的需要，是增強公眾公共安全意識、社會責任意識和自救、互救能力的需要，是最大程度預防和減少突發(fā)事件發(fā)生及其造成損害的需要。

但從一些突發(fā)災難來看，目前公眾的防災意識還不是很高，沒有能力提前捕捉到自然災害突發(fā)事件的信息并作出防范，這是自然災害突發(fā)事件造成巨大損失的重要原因之一，也從側面體現出了公眾這一主體在政府應急管理中具有重要的作用。

此外，由于極端的自然災害具有偶發(fā)性，基層政府對工作人員的應急培訓和安全知識教育重視度低，同時缺乏對于防范災害的演習演練，使得基層政府工作人員缺少災害防范意識的培養(yǎng)和應對突發(fā)事件技能的獲取能力，進而導致公眾應急培訓缺失，極大影響了基層政府應急管理能力建設。

“基層應急管理要有人員有技能有力量?！庇形瘑T表示，當前基層應急管理不僅缺人，而且缺專業(yè)的人。只有加大業(yè)務培訓力度、引進專業(yè)人才，才能逐步提高基層應急管理能力。建議突出專群結合，加強應急管理隊伍建設，定期舉行突發(fā)公共事件和應急救援跨部門、跨層級綜合性演練，確保關鍵時刻拉得出、打得贏、靠得住。同時，建立面向基層應急管理人員的教育培訓體系和常態(tài)化學習機制，切實提升其信息報告意識和應急處置能力。

基層應急能力建設要注重把頂層設計落在實處。落實不僅要有防范預案的制定、演練，更應注重通過向全社會的廣泛宣傳、教育、引導。也有委員建議，注重政府與媒體之間的聯系互動，發(fā)揮媒體在應急管理中的預警、引導和監(jiān)督作用。建立專家人才庫，充分發(fā)揮專業(yè)人士在突發(fā)事件中的信息研判、決策咨詢、事件評估等作用。

“遇到各類危及生命的突發(fā)事件后如何保護和挽救生命？最有效的辦法是第一時間的自救和互救?！苯Y合多年工作經驗，全國政協委員、中國紅十字會原副會長王海京建議，完善公民安全教育體系，廣泛開展以學校為基地，以社區(qū)為依托的一體化防災減災文化宣傳教育，大力普及防災減災、逃生避險、自救互救知識，推動建立完善社區(qū)、居民家庭的自救互救和鄰里相助機制，組織開展應急演練，有效提升公眾危機狀態(tài)下的自救能力、互助能力和理智行為能力，最大限度防范和減輕災害損失。