四是管理體制分割制約著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面行政區(qū)劃成為地區(qū)間協(xié)調(diào)的壁壘。該地區(qū)分屬四川、云南、貴州三省，?。ㄉ踔潦校┲g在財(cái)稅、交通、市場(chǎng)、要素流通和產(chǎn)業(yè)鏈延伸方面合作動(dòng)力不足，相鄰地區(qū)在產(chǎn)業(yè)定位與布局分工、發(fā)展規(guī)劃、城市集鎮(zhèn)體系建設(shè)諸多方面存在不合理、不優(yōu)化和不必要的“消耗”。另一方面“九龍治水”管理方式與流域綜合管理的要求不適應(yīng)。近年來(lái)，雖然流域綜合管理的思想已逐漸被各界接受，但由于涉水法律法規(guī)體系、行政管理體制、市場(chǎng)調(diào)控手段、社會(huì)參與方式、流域規(guī)劃體系、管理協(xié)調(diào)能力或是有所欠缺、或是落后于時(shí)代，長(zhǎng)江流域綜合管理尤其是水資源的綜合調(diào)度亟待改進(jìn)。

　　五是機(jī)制問(wèn)題影響了地方長(zhǎng)治久安和內(nèi)生活力。首先是資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制落后。以水能資源開(kāi)發(fā)為例，庫(kù)區(qū)地方政府（主要是市縣）背負(fù)著水庫(kù)移民安置、社會(huì)穩(wěn)定以及地質(zhì)災(zāi)害防治等沉重責(zé)任，卻沒(méi)能得到分享水電工程效益的保障，出現(xiàn)“守著電站缺電，大江沿岸用水難”的怪象。

　　其次是移民安置職能部門(mén)和管理機(jī)制有待完善。調(diào)研中基層干部反映移民工作是“下面子孫滿堂、上面缺爹少娘”。主要指的是國(guó)務(wù)院2006年471號(hào)令第五條提出“國(guó)務(wù)院水利水電工程移民行政管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)全國(guó)大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督”。但截至目前，國(guó)務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)尚未成立，而水庫(kù)移民工作主要由水利部水庫(kù)移民開(kāi)發(fā)局聯(lián)系中宣部、公安部、民政部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、國(guó)資委、稅務(wù)總局、審計(jì)署、電監(jiān)會(huì)、三峽辦、南水北調(diào)辦、國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司等21個(gè)部門(mén)組成的部際聯(lián)席會(huì)議，以及國(guó)家發(fā)改委能源局正式成立的金沙江下游水電移民工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室在推動(dòng)。但當(dāng)前移民問(wèn)題極為復(fù)雜。中央與地方、地方與地方、地方內(nèi)部、地方與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)（央企與國(guó)企）之間反復(fù)利益博弈，許多在建水庫(kù)移民工作缺乏頂層設(shè)計(jì)、指導(dǎo)和監(jiān)督。尤其跨省區(qū)的水電工程，存在矛盾較多。三峽移民有個(gè)三峽辦在考慮，移民權(quán)益就有較好保障，其他水庫(kù)移民只能靠地方政府與發(fā)電企業(yè)協(xié)商，力度不夠，標(biāo)準(zhǔn)不一，長(zhǎng)期考慮和內(nèi)生機(jī)制缺乏。我國(guó)西部連片貧困區(qū)很多是少數(shù)民族聚集地，水電建設(shè)如何帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步富”，任重道遠(yuǎn)。

　　第三是移民安置經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，安置政策缺乏統(tǒng)一性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和與時(shí)俱進(jìn)。如金沙江水庫(kù)移民安置中，兩岸有的采取有土安置為主，有的采取逐年現(xiàn)金補(bǔ)償，出現(xiàn)“同庫(kù)不同策”、“同流域不同策”、移民相互攀比而激發(fā)不滿情緒的情況。2011年個(gè)別地區(qū)曾因在本省陸續(xù)出臺(tái)的三個(gè)有關(guān)水庫(kù)移民安置的文件前后標(biāo)準(zhǔn)不一、政策宣傳解釋不到位而引發(fā)了規(guī)模性移民群體事件。未來(lái)潛在矛盾的爆發(fā)不容小視。

　　第四是單一的國(guó)家長(zhǎng)期輸血式和救濟(jì)式的扶貧機(jī)制，不利于區(qū)域自我創(chuàng)新發(fā)展活力的迸發(fā)。由于長(zhǎng)江上游區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺少“獎(jiǎng)勤罰懶”的政策設(shè)計(jì)，地方自我積累與創(chuàng)新發(fā)展的“造血”功能不斷弱化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少內(nèi)生改革的動(dòng)力和活力。

二、 加大長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革與創(chuàng)新，突破生態(tài)文明建設(shè)“兩難”

　　當(dāng)前，川滇黔已成為長(zhǎng)江上游和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極：一方面既要追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展（以四川省為例，2013年底還有接近700萬(wàn)貧困人口，國(guó)家級(jí)貧困縣近40個(gè)）；另一方面又要保護(hù)和建設(shè)生態(tài)屏障，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源環(huán)境的承載能力，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供安全支撐。我們認(rèn)為，破解難題的關(guān)鍵就在于全面深化改革，以制度保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)，以各種長(zhǎng)效機(jī)制探索實(shí)踐經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制綜合改革的系統(tǒng)方案。我們看到，川滇黔干部群眾全面深化改革的愿望非常迫切，探索實(shí)踐的“新模式”、新經(jīng)驗(yàn)十分寶貴，有率先改革實(shí)踐和做出示范的必要基礎(chǔ)和思想共識(shí)。但同時(shí)，在流域內(nèi)跨省市綜合協(xié)調(diào)方面，在水電開(kāi)發(fā)、黃金水道建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)方面，還存在著需要從國(guó)家層面解決的體制機(jī)制問(wèn)題。我們建議，加大綜合改革力度，探索長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制融合的“新模式”。