通過(guò)混合所有制學(xué)校的形式吸納社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，這是當(dāng)前教育體制改革的一個(gè)努力方向。教育領(lǐng)域的混改有助于扭轉(zhuǎn)財(cái)政性、非財(cái)政性教育投入“一條腿粗、一條腿細(xì)”的局面，推動(dòng)政府與市場(chǎng)、學(xué)校與企業(yè)的深度合作，同時(shí)要激發(fā)各級(jí)行政部門的辦學(xué)積極性。

近日，國(guó)務(wù)院副總理劉延?xùn)|在第二次全國(guó)教育信息化工作電視電話會(huì)議上明確指出：“培育社會(huì)化的資源服務(wù)市場(chǎng),采用政府購(gòu)買服務(wù)等方式,鼓勵(lì)有資質(zhì)的企業(yè)、機(jī)構(gòu)開發(fā)優(yōu)質(zhì)資源、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！边@正與近年來(lái)國(guó)家提倡、實(shí)踐的政府和社會(huì)資本合作（Public—Private—Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）模式不謀而合。PPP模式在教育領(lǐng)域應(yīng)用情況如何？又將面臨哪些挑戰(zhàn)？本期，周刊將邀請(qǐng)財(cái)政部官員及大學(xué)學(xué)者共同解讀“教育PPP”這一新概念。

——編者

焦小平 資料圖片

政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱“PPP”）是一種市場(chǎng)化、專業(yè)化、規(guī)?；墓伯a(chǎn)品服務(wù)供給管理方式，主要通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新機(jī)制，解決傳統(tǒng)方式供給不足和管理效率不高等問(wèn)題。上世紀(jì)90年代，我國(guó)首先在電力行業(yè)引進(jìn)PPP模式，其后在交通、供水、環(huán)境治理等領(lǐng)域逐步推廣，主要目的是解決政府市場(chǎng)融資問(wèn)題。從2014年開始，按照黨中央和國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，財(cái)政部在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域積極規(guī)范推進(jìn)PPP改革，開啟中國(guó)PPP事業(yè)全面發(fā)展的新階段。在2014-2016年，PPP改革實(shí)踐主要通過(guò)推出示一系列示范項(xiàng)目，探索可放大、可復(fù)制、可推廣的改革模式。在財(cái)政部已推出的兩批PPP示范項(xiàng)目中，教育領(lǐng)域項(xiàng)目約占1%，這表明在我國(guó)教育領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式還處于探索起步階段，市場(chǎng)發(fā)展空間很大；同時(shí)，來(lái)自觀念、體制、機(jī)制的挑戰(zhàn)也不小，可謂機(jī)遇挑戰(zhàn)并存。

在教育領(lǐng)域引入PPP模式具有改革創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)意義

改革開放以來(lái)，我國(guó)在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域一直保持較高的投資力度。為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，2008年以來(lái)我國(guó)實(shí)行了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，大大提升了國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施水平。但因?yàn)闆](méi)有很好的解決投資有效性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也帶來(lái)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的“高血脂”、“高血壓”等問(wèn)題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，表象為GDP增速放緩，實(shí)質(zhì)上是結(jié)構(gòu)、動(dòng)力和效率問(wèn)題。在新的國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，如果繼續(xù)按傳統(tǒng)方式進(jìn)行刺激，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)，而且還會(huì)增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如何走出經(jīng)濟(jì)新常態(tài)？如何把公共產(chǎn)品服務(wù)打造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品服務(wù)供給多樣性，提高公共產(chǎn)品服務(wù)投資的有效性？答案是引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

我國(guó)要向現(xiàn)代化國(guó)家轉(zhuǎn)變，政府要實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明確雙方邊界和分工，市場(chǎng)能做的以市場(chǎng)為主，政府主要充當(dāng)規(guī)則制定人和監(jiān)管人角色，要用權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單來(lái)規(guī)范政府管理行為。PPP就是一種市場(chǎng)化公共產(chǎn)品服務(wù)供給管理模式，追求“少花錢，多辦事，辦好事”的物有所值目標(biāo)。

以教育為例，傳統(tǒng)教育只能由教育部門自辦學(xué)校提供教育服務(wù)，在PPP模式下，公辦、民辦學(xué)校都是教育服務(wù)的供給途徑，教育部門的職責(zé)主要負(fù)責(zé)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定和質(zhì)量?jī)r(jià)格的監(jiān)管，老百姓可以按照自己的意愿和承受能力自由選擇教育服務(wù)。政府關(guān)注重點(diǎn)從供給主體管理轉(zhuǎn)向終端的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格管理，要借助市場(chǎng)機(jī)制統(tǒng)籌優(yōu)化政府與市場(chǎng)兩種資源，增加供給水平和多樣性，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。在教育領(lǐng)域，可以搞全面市場(chǎng)化的PPP項(xiàng)目，比如社會(huì)辦學(xué)；也可以在部分環(huán)節(jié)進(jìn)行應(yīng)用，比如僅在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)和后勤管理等輔助性服務(wù)做PPP項(xiàng)目。PPP模式是教育事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新工具和路徑，短期可以緩解財(cái)政投入不足，遠(yuǎn)期可以促進(jìn)教育服務(wù)市場(chǎng)化社會(huì)化改革。

準(zhǔn)確把握PPP模式的新內(nèi)涵

PPP模式作為公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域的一種創(chuàng)新機(jī)制已上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，并已被賦予新內(nèi)涵。《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）對(duì)PPP作出新的定義：“在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)任和權(quán)利的關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益”。

PPP新內(nèi)涵有三個(gè)核心要點(diǎn)：一是競(jìng)爭(zhēng)。公共產(chǎn)品服務(wù)供給在傳統(tǒng)的“官辦官營(yíng)”方式下，增加了“官督民營(yíng)”的市場(chǎng)化供給方式。政府可以通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇最適合、最有能力的社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品服務(wù)。對(duì)學(xué)校而言，可以將PPP模式引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和后勤管理，校方把精力更多轉(zhuǎn)到教學(xué)管理上，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，通過(guò)專業(yè)化、規(guī)模化管理全面提高政府資源配置效率和教學(xué)質(zhì)量。二是平等。PPP是一種市場(chǎng)化合作模式，政府與社會(huì)資本是在法制框架下的平等合作關(guān)系，雙方都應(yīng)遵諾履約。三是對(duì)價(jià)。PPP是政府向社會(huì)資本購(gòu)買服務(wù)，政府要以對(duì)價(jià)的形式向社會(huì)資本購(gòu)買服務(wù)。對(duì)政府來(lái)說(shuō)不是免費(fèi)的午餐，對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)是一種商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，雙方要建立一種規(guī)范、透明、可預(yù)期的商業(yè)模式。

在新的改革框架下，PPP不僅僅是一種融資手段，而是一項(xiàng)牽引性很強(qiáng)的體制機(jī)制性變革，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

在宏觀層面，PPP是一項(xiàng)促進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是對(duì)依法治國(guó)和發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用戰(zhàn)略舉措的具體貫徹。

在中觀層面，首先，PPP是一項(xiàng)行政體制改革。政府要轉(zhuǎn)變職能、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，把管理重點(diǎn)放在規(guī)則制定和市場(chǎng)監(jiān)管上。其次，PPP是一項(xiàng)財(cái)政體制改革。PPP本身是政府購(gòu)買服務(wù)，主要是公共財(cái)政問(wèn)題，因此要把PPP項(xiàng)目支付機(jī)制與政府預(yù)算管理機(jī)制有效銜接，在機(jī)制上保證社會(huì)資本的合理回報(bào)，同時(shí)要對(duì)政府市場(chǎng)化融資負(fù)債進(jìn)行規(guī)范管控。第三，PPP是一項(xiàng)投融資機(jī)制改革。在以政府為主的投資融資體制下，預(yù)算超支、豆腐渣工程、建用不銜接等問(wèn)題難以得到有效解決，原因主要在機(jī)制上。而在PPP模式下，把市場(chǎng)能做的交給市場(chǎng)去做，政府與市場(chǎng)權(quán)責(zé)分工清晰，把建設(shè)、使用、維護(hù)全面納入考核管理，實(shí)行全生命周期的事后績(jī)效付費(fèi)機(jī)制，有效地從機(jī)制上解決權(quán)責(zé)劃分、執(zhí)行監(jiān)督分離、績(jī)效收益掛鉤等問(wèn)題。

在微觀層面，PPP強(qiáng)調(diào)物有所值管理理念。倡導(dǎo)合作主體平等、依法履約，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合作共贏，全生命周期管理，結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效付費(fèi)機(jī)制，全過(guò)程公開透明管理等。

總之，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從重速度轉(zhuǎn)向重質(zhì)量和效益的新階段，政府對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)管理的關(guān)注應(yīng)從由誰(shuí)提供轉(zhuǎn)向最終老百姓得到的服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格上。