農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民,一直就是黨和政府以及社會關(guān)注的熱點,也是政協(xié)組織和政協(xié)委員關(guān)注的重點。

2月5日公布的2017年中央一號文件繼續(xù)保持對“三農(nóng)”的關(guān)注熱度?！吧钊胪七M農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能”成為新一年“三農(nóng)”發(fā)展的關(guān)鍵。

此前,一場旨在讓“農(nóng)業(yè)更強、農(nóng)村更美、農(nóng)民更富”的思想碰撞,在安徽省政協(xié)的會議禮堂舉行。80余位政協(xié)委員、專家學(xué)者、農(nóng)民代表和相關(guān)部門負責(zé)人齊聚一堂,就“農(nóng)村土地改革與金融服務(wù)”的相關(guān)話題互動交流、尋求共識……

土地是農(nóng)民的“命根子”,土地的穩(wěn)定性決定了我國整個社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、人口分布的有序性。

而土地制度改革是全面深化農(nóng)村改革的“牛鼻子”。包含著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地有序退出、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場、“兩權(quán)”抵押貸款、農(nóng)業(yè)保險等多個難點和熱點問題。

作為農(nóng)業(yè)大省的安徽,小崗村的農(nóng)村改革不僅拉開了全國農(nóng)村改革開放的序幕,近年來仍然承擔(dān)了涉農(nóng)改革的多項試點工作。在牽住改革“牛鼻子”和保護好農(nóng)民的“命根子”之間,努力探尋著一條兩全其美的路徑。

以“三權(quán)分離”為基礎(chǔ)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

在由安徽省政協(xié)搭建的協(xié)商平臺上,土地流轉(zhuǎn)是與會人員關(guān)注的焦點之一。

省政協(xié)常委朱新中認為,土地流轉(zhuǎn)在沒有改變土地所有權(quán)和承包權(quán)制度的前提下,可以有效解決城市化過程中“誰來種地”這一新的歷史難題,達到既確保國家糧食安全、又維護農(nóng)民利益的目的,具有重大現(xiàn)實意義和歷史意義。

然而,目前土地流轉(zhuǎn)尚處于探索和起步階段,帶有明顯的自發(fā)性、隨意性,缺乏系統(tǒng)性法律規(guī)范,“碎片化的土地集中難”、“農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控機制不健全”、“農(nóng)地流轉(zhuǎn)的操作程序和方式隨意”、“土地流轉(zhuǎn)的市場機制不完善”等問題,影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。

朱新中建議要積極探索農(nóng)村集體土地股份制改造。做好土地確權(quán)登記頒證工作,在尊重農(nóng)民意愿的前提下,探索以村民小組為單位組建“農(nóng)村集體土地資產(chǎn)股份合作社”,實行農(nóng)村土地有償轉(zhuǎn)讓、有償使用,收益公平分配。同時建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機制,建立“村組服務(wù)、村鄉(xiāng)交易、縣市監(jiān)管”的土地流轉(zhuǎn)組織、信息和服務(wù)平臺,促進土地流轉(zhuǎn)公平、公正、合理,使各方合法權(quán)益得到切實保障。

在探索建立現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面,朱新中認為當(dāng)務(wù)之急是要以“三權(quán)分離”為基礎(chǔ)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,尤其是要從法律上明確土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性,有序放開擴大流動范圍,發(fā)揮市場配置農(nóng)村土地資源的積極作用。

此外,要建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障機制。消除農(nóng)民對土地的過多依賴,解除農(nóng)民的后顧之憂,讓農(nóng)民有保障、自愿放心地流轉(zhuǎn)承包土地,為農(nóng)村土地集中經(jīng)營、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度保障。

據(jù)悉,安徽省金寨縣即將同步開展“征地”、“入市”和“宅基地”三項改革試點,省國土資源廳表示在“入市”改革中,要科學(xué)界定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍,規(guī)范產(chǎn)權(quán)管理,探索健全同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

加強宣傳消除疑慮提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿

“土地是農(nóng)民最后的‘保障線’。土地轉(zhuǎn)出后,如果轉(zhuǎn)入方違約,農(nóng)民生活就會受到很大影響,農(nóng)民對此十分擔(dān)憂?！泵襁M安徽省委對提高地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益表示關(guān)注。

民進安徽省委的調(diào)研表明,目前很多農(nóng)戶惜地意識嚴重。由于國家相繼免除農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)業(yè)綜合補貼,現(xiàn)在又對承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證,農(nóng)民對地普遍有增值預(yù)期。部分年齡偏大的農(nóng)民還存有土地是“命根子”的戀地情結(jié),不愿將土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營戶。土地流轉(zhuǎn)的重要意義在于連片經(jīng)營實現(xiàn)規(guī)模效益,而現(xiàn)實往往是由于個別農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn),使土地?zé)o法連片。

此外,農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)大戶等經(jīng)營主體大多還處于起步階段,流轉(zhuǎn)土地時往往在短期內(nèi)需要大量資金,用于支付租金和購置生產(chǎn)資料,而一些經(jīng)營主體如合作社又因缺乏抵押物品,貸款難問題較為突出。農(nóng)村社會化服務(wù)體系整體跟不上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐,服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全,不能為規(guī)模經(jīng)營提供有效的、迫切需要的技術(shù)指導(dǎo)和市場信息。同時,農(nóng)田水利設(shè)施老化,一定程度上也影響了土地流轉(zhuǎn)成效。此外,農(nóng)業(yè)經(jīng)營高風(fēng)險、融資難等問題仍然是重要的制約因素。

因此,為進一步加快農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn),推進規(guī)模集約高效經(jīng)營,民進安徽省委建議夯實土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ),規(guī)范流轉(zhuǎn)服務(wù);加快培育新型經(jīng)營主體,推進土地流轉(zhuǎn)進程;強化農(nóng)業(yè)科技服務(wù),提高規(guī)模經(jīng)營抵御風(fēng)險能力;健全保險制度,創(chuàng)新融資平臺。

“要讓群眾充分了解政策、消除疑慮,通過典型事例的對比宣傳,讓群眾真正認識到土地流轉(zhuǎn)的作用和好處?！迸c此同時,民進安徽省委還認為,要加強宣傳引導(dǎo),提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿。

截至2016年10月末,安徽省已建成各級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場550個,其中市級8個,縣級41個,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級501個。省金融辦、省農(nóng)委均提出,下一步,將引導(dǎo)各地持續(xù)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場功能;鼓勵地方探索建立土地收儲制度;探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)評估、抵押融資等延伸服務(wù)。

取消不合理前置條件提高農(nóng)業(yè)金融服務(wù)效率

融資問題,同樣也是與會者普遍關(guān)心的話題之一。

作為開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作的宿州市埇橋區(qū),在推進農(nóng)地抵押貸款試點過程中也面臨一些困難和問題。

“金融機構(gòu)對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體設(shè)置的抵押貸款門檻較高”、“金融機構(gòu)對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款支持不足”、“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款積極性不高”等問題,在一定程度上制約著工作的進一步推進。

為降低抵押貸款風(fēng)險,參與試點的金融機構(gòu)設(shè)定了較高的抵押貸款條件,導(dǎo)致符合貸款要求的主體數(shù)量有限。埇橋區(qū)政協(xié)副主席梁書明表示,截至2016年10月,該區(qū)共有各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體1005家,其中從事種植業(yè)的經(jīng)營主體964家(流轉(zhuǎn)土地100畝以上),僅有19家獲得金融機構(gòu)的經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

鑒于上述問題,梁書明建議:積極開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用等級評價和信用貸款;建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償機制;堅持銀農(nóng)對接常態(tài)化,為金融機構(gòu)簡化程序打好基礎(chǔ)。

“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款屬于新興事物,在融資的范圍、力度等方面與我們的期望值還有一定的距離?！闭劶稗r(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的話題,來自金寨縣獼猴桃專業(yè)合作社的林濤深有感觸。

林濤的專業(yè)合作社成立于2014年,共流轉(zhuǎn)土地面積1200畝,隨著種植規(guī)模和方式的改變,對資金的需求也在增加,資金短缺成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

“土地經(jīng)營權(quán)抵押貨款額度偏低?！绷譂硎?獼猴桃種植成本高,主要體現(xiàn)在土壤改良和園區(qū)硬件投入上。但目前從事農(nóng)業(yè)貸款的商業(yè)銀行,對地下和地上附屬物的實際價值不認可,不作為授信額度參考。“2015年我們在實際土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中,土地評估價值不及土地實際投入的15%?！?/p>

此外,農(nóng)業(yè)貸款的前置條件較高。由于農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險大、成本高,大多數(shù)商業(yè)銀行對農(nóng)業(yè)貸款積極性不高,且貸款周期短,手續(xù)繁雜,這讓農(nóng)業(yè)貸款的難度更大。

因此,他希望農(nóng)業(yè)貸款要依據(jù)抵押物評估價定額,建議成立公益性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估機構(gòu),完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價值評估制度;從事農(nóng)業(yè)貸款的金融機構(gòu),要增強主動服務(wù)意識,有針對性地開展對口服務(wù)、上門服務(wù),簡化貸款的申請、審批手續(xù),取消不合理前置條件,最大限度地降低貸款門檻,實行農(nóng)村貸款限時辦結(jié)制,提高農(nóng)業(yè)金融服務(wù)效率,讓農(nóng)業(yè)貸款比普通貸款發(fā)放效率更簡便、更快捷。

打破制度機制瓶頸

優(yōu)化“兩權(quán)”抵押貸款環(huán)境

與農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款并列存在的形式還有農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押。2015年8月,國務(wù)院出臺《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》。2016年,安徽省也出臺了實施意見,并全面推進試點工作。

九三學(xué)社安徽省委經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn),目前真正實現(xiàn)農(nóng)村“兩權(quán)”直接抵押貸款還存在制度、法律和機制的瓶頸,在一定程度上阻礙了“兩權(quán)”抵押貸款的穩(wěn)步推進。

省政協(xié)委員傅松玲在發(fā)言中表示,現(xiàn)行探索與有關(guān)法律法規(guī)不相適應(yīng)。一是現(xiàn)行的土地承包法、物權(quán)法、擔(dān)保法等法律中關(guān)于禁止“兩權(quán)”抵押擔(dān)保的條文沒有修訂,最高人民法院也規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵押債務(wù)的,應(yīng)當(dāng)認定無效”。二是政策要求農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押,但又規(guī)定宅基地轉(zhuǎn)讓的范圍嚴格界定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。三是法律規(guī)定,農(nóng)村一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地面積不得超過省、市、區(qū)規(guī)定的標(biāo)準。如農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證對超出的部分就不予認可。

同時,農(nóng)村土地“兩權(quán)”財產(chǎn)的價值評估和農(nóng)村土地“兩權(quán)”財產(chǎn)處置都存在困難。為此,傅松玲建議要進一步放寬政策,優(yōu)化“兩權(quán)”抵押貸款環(huán)境,即:放寬對農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的限制條件;擴大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍;土地整治項目外的宅基地,要依據(jù)規(guī)劃整治為耕地可以比照建設(shè)用地“增減掛”項目進行管理;推行宅基地有償退出和儲備制度,探索宅基地收儲和利用辦法;建立村民會議制度,參與對農(nóng)村土地資源的管理和資產(chǎn)處置。

“此外,還要進一步健全機制,暢通農(nóng)村‘兩權(quán)’財產(chǎn)交易渠道;進一步完善農(nóng)村‘兩權(quán)’抵押貸款辦法,規(guī)范操作行為。”傅松玲說。

針對當(dāng)前全省試點工作中面臨的這些問題,中國人民銀行合肥中心支行回應(yīng)將著力從建立督查督導(dǎo)通報制度等方面推動全省農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點工作。