預(yù)算法四審稿8月底上會(huì) 專家稱通過可能很大

　　預(yù)算法四審稿將于8月底上會(huì)，不再征詢社會(huì)意見，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪的多位專家表示，四審稿通過并直接表決的可能性很大。

　　法律界人士對(duì)本報(bào)記者稱，如果不是爭(zhēng)議很大，一般立法二審、三審即可通過，《環(huán)保法》是四審?fù)ㄟ^的，預(yù)算法四審?fù)ㄟ^的概率很大。

　　十年修訂

　　本報(bào)記者了解到，“預(yù)算法修正案”或?qū)⒃诎嗽碌椎氖萌珖舜蟪Ｎ瘯?huì)第十次會(huì)議上進(jìn)行“四審”，并將同時(shí)提交全國人大常委會(huì)進(jìn)行表決。

　　接受本報(bào)記者采訪的多位專家表示，四審稿會(huì)在三審稿的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，但實(shí)質(zhì)性的改動(dòng)不會(huì)太大。

　　至此，跨越三屆人大任期、長(zhǎng)達(dá)10年的預(yù)算法修訂終將接近尾聲。

　　2013年11月15日，十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出明確要求：“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。”這對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算決算審查監(jiān)督提出新的更高要求。

　　今年6月30日，中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，進(jìn)一步從政策上明確了預(yù)算管理體制的方向。

　　本報(bào)記者對(duì)照二審稿和三審稿發(fā)現(xiàn)，三審稿在立法宗旨、全口徑預(yù)算、預(yù)算的公開透明、地方債等方面都有改變。

　　中國政法大學(xué)財(cái)稅金融法研究所教授施正文告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，三審稿之所以能有如此大的變化，在此期間召開的十八屆三中全會(huì)有重要的推動(dòng)作用。在深化改革的大背景之下，預(yù)算法修訂得以提速，為財(cái)稅體制改革提供法律依據(jù)。他預(yù)測(cè)，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議上，預(yù)算法四審?fù)ㄟ^并直接提交全國人大常委會(huì)表決的可能性很大。

　　明確立法宗旨

　　推動(dòng)十年之久的新預(yù)算法和現(xiàn)行法相比，究竟發(fā)生了哪些變化，還存在哪些期許？

　　本報(bào)記者采訪的多位專家認(rèn)為，三審稿實(shí)質(zhì)性的變化主要體現(xiàn)在立法宗旨、全口徑預(yù)算和國庫單一賬戶等方面。

　　三審稿第一條明確了預(yù)算法的立法宗旨：為了規(guī)范政府收支行為，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度?，F(xiàn)行法的表述則是：為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君對(duì)本報(bào)記者說，立法宗旨的改變，讓大家意識(shí)到預(yù)算法是一個(gè)法律的定位，是為了約束和規(guī)范政府的收支行為。但政府能否花好納稅人的錢，還需要依靠更加具體的約束。

　　全國政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授蔣洪也認(rèn)為，誰來規(guī)范政府行為，如何規(guī)范，在三審稿中沒有闡明。他對(duì)四審稿提出的建議是，應(yīng)當(dāng)闡明預(yù)算過程中人民、人民的代表機(jī)構(gòu)以及政府三者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

　　全口徑預(yù)算

　　建立全口徑預(yù)算管理制度是預(yù)算公開透明的重要前提，財(cái)稅法學(xué)界為此奔走呼吁多年，也是此次預(yù)算法修訂的重點(diǎn)。

　　全口徑是針對(duì)過去立法機(jī)關(guān)只能審查公共財(cái)政預(yù)算而言，提出將政府全部收支納入預(yù)算。

　　在三審稿中，明確將預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，并規(guī)定“政府的所有收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，預(yù)算編制從“一般編制到款”細(xì)化到“項(xiàng)”。

　　在王雍君看來，這算得上預(yù)算法三審稿中一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的改變，對(duì)預(yù)算的公開透明有了更明確的要求。

　　但也有專家坦言，這些原則性的條款具體如何落實(shí)，至少從三審稿中還沒有更為明晰的要求。有媒體報(bào)道稱，財(cái)政部正在編制《預(yù)算法實(shí)施條例》，或?qū)⒂谀甑淄瞥觥?/p>

　　施正文對(duì)本報(bào)記者說，這是因?yàn)槲覈A(yù)算法只對(duì)原則性的問題進(jìn)行約束，具體的規(guī)范性和可操作性需要配套的實(shí)施條例來完善，比如，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算具體如何編制等問題。

　　央行[微博]經(jīng)理、代理之爭(zhēng)

　　此外，中央國庫業(yè)務(wù)最終是延續(xù)現(xiàn)行的中國人民銀行[微博]經(jīng)理制，還是“央行代理”，仍是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

　　本報(bào)記者采訪的專家認(rèn)為，改回“央行經(jīng)理”的可能性比較大，但不管誰來管這筆錢，如何預(yù)防其中的腐敗才是關(guān)鍵。

　　按照現(xiàn)行法第四十八條，縣級(jí)以上各級(jí)預(yù)算必須設(shè)立國庫；具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應(yīng)當(dāng)設(shè)立國庫。中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行[微博]經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。

　　在二審稿中，刪掉了“中國國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行[微博]經(jīng)理”，并將現(xiàn)行的“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督”改為了“各級(jí)政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督”，還補(bǔ)充了“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。

　　這次改動(dòng)被財(cái)稅專家解讀為，中國人民銀行對(duì)國庫管理權(quán)限的減弱，而財(cái)政系統(tǒng)權(quán)限得到加強(qiáng)。

　　“三審稿和二審稿沒有原則性變化。”蔣洪在此前接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，“二審稿就已經(jīng)劃掉了國庫經(jīng)理，實(shí)際上是默認(rèn)了代理，只是說法上巧妙了。總的概括起來，讓財(cái)政部管現(xiàn)金方面的權(quán)力更加大一些。”

　　這體現(xiàn)了央行和財(cái)政部在國庫的管理和監(jiān)督權(quán)力上的博弈。

　　有一部分財(cái)稅研究專家認(rèn)為，現(xiàn)行的央行經(jīng)理制下，財(cái)政資金撥付過程中，需要走央行審批程序，減緩財(cái)政資金下達(dá)速度。而世界上大多數(shù)國家并不采取經(jīng)理制，建議推行央行代理制。也就是說，財(cái)政部是代政府管理財(cái)政資金，在這個(gè)過程中，需要銀行服務(wù)，央行則負(fù)責(zé)提供這種服務(wù)。

　　但另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，還是應(yīng)當(dāng)延續(xù)現(xiàn)行的央行經(jīng)理制。王雍君就建議繼續(xù)堅(jiān)持央行對(duì)國庫的經(jīng)理。央行和財(cái)政部是平行的關(guān)系，相互分工，能夠?qū)ω?cái)政部起到制約作用。

　　“制度上來說，每個(gè)人都有謀求自身好處的行為動(dòng)機(jī)，職能切割是為了相互制約，從這個(gè)意義上來說，我會(huì)贊成央行經(jīng)理。”蔣洪此前對(duì)本報(bào)記者說。

　　施正文則對(duì)本報(bào)記者表示，“經(jīng)理”和“代理”過分強(qiáng)調(diào)字面的變動(dòng)意義不大，關(guān)鍵在于要明確國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理。強(qiáng)調(diào)兩個(gè)“直達(dá)”，即資金繳存直達(dá)國庫單一賬戶；資金撥付從國庫單一賬戶直達(dá)供應(yīng)商賬戶。

　　施正文還建議，對(duì)專項(xiàng)資金要有更明確的法律要求，三審稿中規(guī)定專項(xiàng)資金須由國務(wù)院批準(zhǔn)，建議改為“全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)”。