中國政法大學終身教授、中國法學會行政法學研究會名譽會長應松年:做好頂層設計建立法律體系

一、 建立城管執(zhí)法法律體系。城管立法體系應由中央立法與地方立法組成。一方面,城市管理基本上是城市管轄范圍內(nèi)開展的區(qū)域性公共管理和服務活動,屬地方事權,但作為城市管理,又必然具有公共性,因此必須由中央統(tǒng)一立法解決。另一方面,地方在與中央規(guī)定不抵觸的原則下,應根據(jù)本地特點,制定地方法規(guī)。

二、 在管理體制上,中央要設立一個機構,主要任務是監(jiān)督地方政府對城管法律的執(zhí)行。也要對地方的城管執(zhí)法工作進行指導和幫助,及時研究解決新出現(xiàn)的問題。

三、 合理劃定城管的職責權限。在事權方面,維護城市基礎功能設施、管理城市公共空間的職能,屬于城管職責。不屬于上述職能,或政府部門基本的、固有的職責就不應劃歸城管職責權限。此外,專業(yè)性、技術性較強的事項,法律明確規(guī)定由某行政機關行使的執(zhí)法事項以及金融、海關、國稅等垂直管理部門的執(zhí)法事項等都不能劃歸城管執(zhí)法范圍。

四、 理順城市內(nèi)部的管理體制。建議各市成立城市治理委員會,由市領導兼任、各部門參加,負責對本地城管執(zhí)法工作的指導、協(xié)調(diào)、督查和考評等工作。下設辦公室,由城管局長兼任主任。同時,還要推進執(zhí)法重心下移。完善標準化執(zhí)法機制,建立檢查權、調(diào)查權、決定權、執(zhí)行權相互協(xié)調(diào),彼此制約的執(zhí)法機制。城市治理還要有轄區(qū)內(nèi)的社會組織和群眾參與治理。

五、 轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念與執(zhí)法方式,把城管執(zhí)法納入服務型政府建設之中。近年來,城管執(zhí)法正在建設服務型政府,向著以人為本、服務為先、寓管理于服務的執(zhí)法理念與方式的方向轉(zhuǎn)變。對一些違反城市秩序尚不嚴重,還可改正的行為,盡可能通過指導、引導、協(xié)商等溫和方式,為群眾提供服務,化解城管執(zhí)法中遇到的問題。

中央民族大學法學院教授、法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗:引入裁量基準模式規(guī)范城管執(zhí)法

“建立健全行政裁量權基準制度,細化、量化行政裁量標準,規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”是《全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的要求。行政裁量權基準,是行政執(zhí)法主體依職權對法定裁量權具體化的控制規(guī)則。行政裁量權基準細化了法律法規(guī)規(guī)章的條文,使得模糊的規(guī)定明確化,執(zhí)法的標準客觀化。在城管執(zhí)法過程中,行使行政裁量權的情形大量存在,因此引入裁量基準模式以控制行政裁量權的行使,對于規(guī)范城管執(zhí)法行為,提高執(zhí)法水平具有很強的針對性。

行政裁量權基準具有調(diào)節(jié)執(zhí)法尺度,統(tǒng)一執(zhí)法標準等作用,還可以避免執(zhí)法的隨意性,保障行政執(zhí)法更加公平。然而,裁量基準制度也存在一定局限性:一是在調(diào)整范圍上僅限于行政行為中可以量化的部分。二是裁量基準的制定層次過低、標準不統(tǒng)一,實踐中會造成混亂并導致宏觀層面上的法律適用不平等。三是裁量基準面臨簡單化與管理多樣化的矛盾。抽象的法規(guī)與社會生活多樣性的矛盾永遠存在,不可能通過裁量基準一勞永逸地解決。

城管執(zhí)法的職責權限和執(zhí)法裁量大多通過地方性法規(guī)或規(guī)章予以規(guī)定。為此建議,進一步健全完善規(guī)范城管行政執(zhí)法裁量的各項工作制度,切實解決城管行政執(zhí)法過程中的隨意性問題。一、城管執(zhí)法機關應以城市為單位,制定在一個城市范圍內(nèi)生效的裁量基準,以保證該城市范圍的裁量標準一致。二、結(jié)合城管執(zhí)法實踐,進一步細化處罰種類和違法行為的事實要件,進一步明確處罰種類的選擇和時效的確定。三、應提升城管執(zhí)法機關進行合理裁量的治理能力。除了通過量化的裁量基準約束行政執(zhí)法裁量之外,還應該提升城管執(zhí)法機關在不能量化情況下的合理裁量能力,以補充裁量基準的不足,協(xié)調(diào)法規(guī)與現(xiàn)實的矛盾,提高城管執(zhí)法效率和執(zhí)法公正。