徐駿作

　　我國(guó)目前有49個(gè)城市擁有地方立法權(quán)。提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議的立法法修正案草案，擬將“較大的市”才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至設(shè)區(qū)的市，規(guī)定可就城市管理方面事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

　　溫州27年、煙臺(tái)26年、泉州19年、佛山11年……這些數(shù)字代表著每個(gè)城市爭(zhēng)取“較大的市”的努力時(shí)間。在每年的全國(guó)人代會(huì)上，有許多城市的人大代表向國(guó)務(wù)院提出建議，要求批準(zhǔn)所在的市成為“較大的市”。所有這些不懈的努力，其原因只有一個(gè)：現(xiàn)行立法法規(guī)定，較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)需要，制定地方性法規(guī)。這也就意味著，成為“較大的市”，就能獲得地方立法權(quán)，從而解決社會(huì)治理創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展遇到的法制障礙。

　　因此，當(dāng)立法法修正案草案將地方立法權(quán)擴(kuò)大至全國(guó)282個(gè)設(shè)區(qū)的市時(shí)，立即引起社會(huì)關(guān)注。

　　地方立法權(quán)下放

　　已停滯21年

　　廣東佛山從2003年開始申請(qǐng)成為“較大的市”。11年來，佛山GDP從1381億元升至2013年的7010億元，但地方立法權(quán)始終未能如愿獲得。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，佛山目前承擔(dān)著國(guó)務(wù)院及其部委賦予農(nóng)村綜合改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革、征地制度改革等重大改革試點(diǎn)任務(wù)15項(xiàng)；承擔(dān)省政府及其廳局賦予的大部制、工商登記制度改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革等改革探索任務(wù)25項(xiàng)，其中許多任務(wù)都需要從法律層面予以明確規(guī)范。而立法權(quán)的缺失，讓佛山頗為頭疼，走一步看一步的無(wú)奈，也讓改革推進(jìn)步履蹣跚。

　　類似佛山這樣的例子還有很多。問題的癥結(jié)在于地方立法權(quán)上。1982年修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》首次提出，較大的市可以制定地方性法規(guī)，擴(kuò)展了此前只有省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)才擁有的地方立法權(quán)，但并沒有明確規(guī)定“較大的市”的界定和審批標(biāo)準(zhǔn)。此后，國(guó)務(wù)院先后4次批準(zhǔn)了19個(gè)城市為“較大的市”。1993年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)江蘇蘇州、徐州成為“較大的市”之后，批準(zhǔn)工作隨即陷入停滯。時(shí)至今日，我國(guó)仍然只有49個(gè)城市擁有地方立法權(quán)。

　　“較大的市”批準(zhǔn)工作停滯的這21年間是我國(guó)飛速發(fā)展的黃金時(shí)期，法律的滯后甚至缺失與改革的不斷推進(jìn)形成了鮮明對(duì)比，尤其是在城市建設(shè)和管理方面，立法需求更是大幅度增加。但由于沒有地方立法權(quán)，許多城市都只能以“紅頭文件”的形式出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，這也帶來了行政處罰標(biāo)準(zhǔn)模糊、于法無(wú)據(jù)等弊端。

　　“今天的社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜社會(huì)，地方自主管理事務(wù)的范圍越來越廣泛，城市面臨的許多問題都迫切需要用法律來規(guī)范。”北京大學(xué)教授強(qiáng)世功表示，雖然現(xiàn)行立法法并未賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，每個(gè)市的政府都制定了大量規(guī)范性文件，且在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力。擴(kuò)大地方立法權(quán)的范圍，有利于規(guī)范地方政府的政策制定權(quán)，提升政府的管理水平。